Brigitte Zamzow

DOI: https://doi.org/10.18154/RWTH-2021-10429

Keywords: Diversität; Soziale Mischung; New York; Wohnungsdiskriminierung; Gerechtigkeit; diversity; social mixing; New York City; housing discrimination; justice

Im ambitionierten Programm für bezahlbaren Wohnraum des Bürgermeisters Bill de Blasio 2014 heißt es, dass bezahlbarer Wohnraum via Public-private-Partnerships (PPP’s) auf ungenutztem öffentlichem Boden zwischen den Sozialbaukomplexen zur Kapitalgenerierung der Sozialbauten gebaut würde und zu einer mixed income neighborhood beitrage (De Blasio 2014; Zamzow 2020). Der letzte der sogenannten Infill-Pläne war durch zivilgesellschaftliches Engagement 2019 gescheitert. Bereits im aktualisierten Bericht von 2017 (Housing 2.0) werden die Begriffe social mixing oder mixed-income neighborhood kaum mehr genutzt (De Blasio 2017), stattdessen erlangen Begriffe der equitable rezonings, diversity und inclusion in städtischen Revitalisierungsvorhaben an Bedeutung. 2019 wird ein Büro für diskriminierungsfreies Wohnen in der New Yorker Stadtverwaltung eingerichtet. 2020 wird trotz COVID19-Pandemie where we live nyc veröffentlicht, eine umfassende Studie, die unter Leitvorgaben um diskriminierungsfreies Wohnen nach einem zweijährigen Community Input bewertet, wie Segregation, Benachteiligung und Nachbarschaftswandel von vulnerablen New Yorker:innen wahrgenommen werden und bietet Lösungsansätze zu einer gerechten Wohnraumentwicklung in der ganzen Stadt.

Sichtbar ist der sozialwissenschaftliche Trend hin zur Aufarbeitung von Justice-Praktiken in politischen Institutionen auch in neuesten Beiträgen des Geographen Tom Slater, der hauptsächlich über Gentrifizierungs- und Social Mixing-Kritik publizierte und nun den Begriff der Housing Justice in den Diskurs in Großbritannien einführt (Slater 2021). Während hierzulande teilweise bereits auch dem Diversitätsansatz wiederum kaum überwindbare inhärente Machtgefälle attestiert wurden (zuletzt Schuster 2018), haben sich Konzepte auf beiden Seiten des Atlantiks bereits weiterentwickelt. So werden in vielfältigen Forschungsansätzen Handlungsspielräume neu vermessen, die eine Diverse City und Gerechtigkeits- und antidiskriminatorische Forderungen zusammendenken (Oosterlynck et  al. 2018). Ich plädiere daher für einen konstruktiven Diskurs, der Sozialwissenschaft und Planung produktiv in neue Richtungen einer institutionalisierten Gerechtigkeitspraktik lenken kann. Dafür zeichne ich in diesem Beitrag den New Yorker Diskurs um bezahlbares und gerechtes Wohnen nach, da in deren Wohnbauprogrammen Diversität und Inklusion bereits verankert worden sind. Als Anwendungsbeispiel über den gesellschaftlich verhandelten Diskurs um Justice gehe ich abschließend auf die beiden letzten Aufwertungspläne der Stadtverwaltung ein.

Planerische Vorhaben zur Revitalisierung einzelner Stadtteile seit William Julius Wilsons einflussreicher Studie The Truly Disadvantaged (Wilson 2012 [1987]) zielten auf sogenannte benachteiligte Stadtviertel ab, die im US-amerikanischen Kontext noch mehr Stigma durch Diskriminierung und Hypersegregation erhalten hatten als im europäischen Kontext. Die daraus hervorgegangene Nachbarschaftseffektforschung konnte beweisen, dass sich der Wohnort selbst negativ auf individuelle Lebenschancen auswirken kann (vgl. Zamzow und Krahl 2020). Wilson folgerte damals, dass die ausgezogene schwarze Mittelschicht als sozialer Puffer in die vernachlässigten innerstädtischen Gebiete zurückziehen solle.

Daraus entwickelte sich das planerische Paradigma, benachteiligten Stadtteilen mit sozialer Mischung begegnen zu wollen, was aber zu unbeabsichtigten Konsequenzen führte, besonders, wenn entsprechende Sozialpolitik dahinter fehlte (Goetz 2013; Wacquant 2008; Huning und Schuster 2015; DeFilippis und Fraser 2020). In Verbindung mit zunehmenden privaten innerstädtischen Investitionen sowie dem Rückbau staatlicher Wohnbauprogramme und daraus resultierender Verdrängung angestammter Bewohnerschaften wurde das Ideal mehr und mehr kritisiert (Zamzow 2020), als state led gentrification (Mösgen et al. 2018) bezeichnet, als Pionierverhalten in postkolonialer Tradition analysiert (Freeman 2016) und geriet besonders in den USA zuletzt im Rahmen der Black Lives Matter-Bewegung in das Kreuzfeuer offenliegender Wunden offensichtlich rassistischer Wohnungspolitik.

Im deutschsprachigen Raum wurden zugrundeliegende Machtgefälle einer Planung um soziale Mischung zuletzt von Stadtforscher Prof. Marc Diebäcker in einer empirischen Analyse in Wiener Gemeindebauarealen behandelt. Er konstatiert:

„Ausgehend von der räumlich-residentiellen Identifizierung von Armut, Herkunft oder Kultur, setzt die Strategie des einkommensgemischten Wohnens auf Programme, die auf kleinräumliche Maßstäbe fokussiert, dort die Konzentration von Armut problematisiert und Interventionen der Durchmischung von Bevölkerung legitimiert.“

(Diebäcker 2021: 238)

Er dekonstruiert die elitär-planerisch fest verankerte und kaum selbstreflexiv durchschaubare Haltung, dass sich Sozialkapital von Mittelschichtsfamilien auf die eine oder andere Weise an mittellosen vulnerablen Familien förmlich abreiben ließe, als revanchistisch, klassistisch und rassistisch, da Menschen diskursiv an ihren Wohnort gekoppelt und über homogenisierende und kulturalisierende Zuschreibungen problematisiert würden (Bourdieu 1998: 19ff). Der Stadtplaner Nikolai Roskamm schreibt bereits 2013 vom „paternalistische[n] Grundverständnis seitens der Planer:innen“ (Freie Planungsgruppe Berlin, Roskamm 2013: 31) und empfiehlt, „aus der Sozialen Mischung möglicherweise die Solidarische Stadt zu entwickeln“, die eigens internalisierte oder sozialisiert akquirierte Haltungen hinterfragt und hält einen „Diversität-Differenz-Mischungs-Ansatz damit [für] vielversprechend“ (ibid: 34). Das Postulat der Diversität gekoppelt mit dem normativen Anspruch und der Forderung nach diskriminierungsfreiem Wohnzugang in der gerechtigkeitsgeleiteten Stadtentwicklung soll daher zum Aufdecken von Machtgefällen in Planung und Politik anhalten.

Der Versuch, durch den Begriff der Diversität einen Wandel festzuhalten, der mit höherer Sensibilität an die Bedürfnisse vulnerabler Gruppen in Aufwertungsprozessen herantritt, findet sich bereits 2013 im EU-geförderten Projekt „Governing Urban Diversity: Creating Social Cohesion, Social Mobility and Economic Performance in Today‘s Hyper-diversified Cities“. Hier wird anhand europäischer Städte erörtert, wie sich der Wohnort auf die soziale Mobilität und damit im weiteren Sinne die Lebenschancen von Individuen auswirke und damit die Nachbarschaftseffektforschung in ihrer Essenz bejaht. Der eindimensionale Schritt hin zur One-fits-all solution der Privatisierung von Wohnraum und Einführung von Mittelschicht wird jedoch abgelehnt (Taşan-Kok 2014). Der neueste deutschsprachige Beitrag ist das Projekt „Diversität, Teilhabe und Zusammenhalt in der Kommune: Wissenschaft und Praxis im Austausch für eine Zukunft in Vielfalt“ der Diversitätsforschung an der Universität Göttingen von 2020, die im Impulspapier die Bereitstellung von Wohnraum durch kommunale Instrumentarien zu einer besseren Integration beschreiben (Bührmann und Müller 2020).

In den USA scheint die Implementierung von Diversität zum einen als positiv zu betrachtendes Merkmal von Urbanität angekommen. Zum anderen haben verschiedene policy-Ebenen auf den Diskurswandel von social mixing zu diversity reagiert. Planerisch und sozialwissenschaftlich stellt sich die Frage nach einer fairen Stadt seit Längerem (Fainstein 2010; Soja 2010; Steil et al. 2021; Basta 2014), denn die USA kämpft bis heute mit der Problematik der racial segregation, die sich langfristig in räumliche Muster eingegraben hat. African-Americans sind weiterhin überproportional von ökonomischer, ökologischer und sozialer Benachteiligung betroffen.

Bereits 1968 führte Präsident Lyndon Johnson als Teil des Civil Rights Acts den Fair Housing Act ein. Damit illegalisierte er Wohnungsdiskriminierung aufgrund von race, ethnischer oder nationaler Herkunft, Hautfarbe, Religion, Geschlecht, Familienstatus oder Behinderung. Konkrete Schritte zur Herstellung diskriminierungsfreien Wohnens oblag dem nationalen Amt für Wohnen und städtischer Entwicklung (National Department of Housing and Urban Development, kurz HUD) welches erst durch Präsident Barack Obama 2015 um Konkretisierung der Evaluations- und Lösungsschritte bemüht wurde. Im Rahmen der Affirmatively Furthering Fair Housing (AFFH)-Regelung wurde mit dem Local Government Assessing Tool ein Werkzeug eingeführt, das die obligatorische Reevaluation der Städte und counties durch Vorlegen eines Berichts an das HUD alle fünf Jahre zum Stand der Segregation und konkreten Schritten zur Überwindung der identifizierten Probleme verpflichtete.

Während Donald Trumps Präsidentschaft wurde die Regel kurzzeitig suspendiert, also ausgesetzt. Auch die letzten städtischen Sozialbauämter wurden durch weitere Kürzungen nationaler Subventionen des sozialen Wohnbauprogramms fast zur vollendeten Privatisierung gebracht. Die aktuelle Präsidentschaft Joe Bidens regt mit einer neuen Infrastructure Bill Hoffnungen auf die Wiederentdeckung des nationalen Wertes des Sozialbaus (Terner Center for Housing Innovation 2017) und bearbeitet die Wiedereinführung der AFFH-Rule.

Trotz Trumps Suspendierung der Regelung verpflichtete sich die Stadtverwaltung New Yorks zur Durchführung der Evaluation (Abbildung 1). Nicht überraschend und eher offensichtlich sind demographische Aufarbeitungen zum Stand der Segregation in New York: Sie sei nicht nur “both diverse and segregated” (De Blasio 2020: 67), sondern eine der höchstsegregierten Städte der USA: Der Dissimilaritätsindex zwischen black und white beläuft sich auf 81,6 Prozent im Vergleich zu 59,4 Prozent in den ganzen USA (Lander 2018).

Weitaus spannender ist die aus Community Input entstandene Analyse zu aktuellen Lebenswelten, Bedürfnissen und Herausforderungen in Nachbarschaften überall in New York. Mit hoher Aussagekraft bietet die Studie einen Blick in die Wahrnehmungen der von Benachteiligung und Diskriminierung betroffenen Menschen und ihres Wohnorts:

"The City heard from hundreds of New Yorkers – most of whom were people of color – that the tools commonly associated with fair housing, such as promoting racially integrated neighborhoods, are not necessarily the answer to the hardships they currently face in the housing market or in their neighborhoods. For many New Yorkers who participated in our Community Conversations and Fair Housing Stakeholder Group, ensuring equitable access to opportunities and amenities in neighborhoods [Hervorhebung der Verfasserin ] – regardless of their racial demographics – is more important to fulfilling the Fair Housing Act’s spirit than is integrating neighborhoods. Participating New Yorkers also expressed a sense of fear that the ways in which some neighborhoods are changing – namely through the increased presence of wealthier, White residents in areas with predominant populations of people of color – will displace long-standing residents and businesses.”

(De Blasio 2020: 11, 12)

In der Essenz gibt das Zitat die Abkehr von Social Mixing-Konsequenzen in problematisierten Stadtvierteln mit hohem Minderheitenanteil wieder. Diskursiv eingefordert wird dagegen die Auseinandersetzung mit gerechtem Zugang zu (Lebens-)Chancen und Ressourcen. Dabei sei es zweitrangig, ob man in einem segregierten predominantly black Viertel wohne, was nicht an sich als Problem gesehen werde: “Being from the Bronx, nearly all the neighborhoods that I have lived in were exclusively Black and Latino. I don’t think this was a problem. [But] the fact that class or economic diversity didn’t exist in these neighborhoods did limit our community’s offerings and livability.” (ibid.: 68).

Es fehle an ökonomischer Attraktivität, die Möglichkeiten in das Viertel ziehe. Sobald das Viertel lebenswerter und sauberer, oder nicer werde, steige der Verdrängungsdruck und die Angst vor Gentrifizierung setze ein, da in der verwendeten Sprache um Planung und Politik auch durchaus diversity austauschbar mit social mixing verwandt werde:

“When neighborhoods are more diverse more police come in and things start to get cleaned up. You see the streets getting paved, empty stores filling with business, better garbage pickup. At the same time, they also make it more expensive. It makes life harder for the people who lived there first because they start to get priced out. I love all the changes that happen to the neighborhood, but I want to be able to enjoy them. I don’t want to have to leave once things start getting nicer.”.

(De Blasio 2020: 68)

Eine andere Stimme bemerkt:

“I love diversity. But the way development works now, diversity and integration means gentrification and displacement. If housing stays truly affordable, we would all get to benefit. But right now integration is not for us. Integration forces us out.”

(De Blasio 2020: 68)

Diversität stellt nicht per se Integration dar, denn die in diesem Fall wahrgenommene Diversifizierung sei durch den Zuzug weißer Mittelschicht entstanden, die die Nachbarschaft nicht nur sozioökonomisch, sondern auch bezüglich Kultur, Polizeianwesenheit, und Sozialverhalten auf den Straßen verändere (ibid., 45). Daraus folgern die Autor:innen zum einen, Dienstleistungen in benachteiligten Vierteln zu verbessern und bezahlbare Mieten zu schützen, und zum anderen Verteilungs- und Zugangsgerechtigkeiten durch bezahlbaren Wohnraumbau und -instandhaltung in privilegierten Vierteln herzustellen.

Den zweiten Teil der Studie machen die Goals and Strategies aus, die aus den Community Inputs ausgelesen wurden und die direkt oder indirekt auf gerecht verteilten Wohnungszugang in der gesamten Stadt referieren (siehe Abbildung 2):

“[The city] ensured that both new construction and preservation of affordable homes extended to all of the city’s Community Districts. Those investments serve two goals. They make neighborhoods that rank high on measures of opportunity more accessible to low-income households and to households of races and ethnicities under-represented in the neighborhood. They also help to draw government, philanthropic, and private investment to neighborhoods that have been under-resourced in the past, which usually have high shares of low-income households and people of color.”

(De Blasio 2020: 27)

Am Ende der Studie werden die Rezonierungen von SoHo/NoHo und Gowanus als die Hoffnungsträger für die erfolgreiche erstmalige Implementierung gerechtigkeitsgeleiteter Planung für ein diverses, chancengleiches Zusammenleben aller New Yorker:innen genannt (ibid.: 194).

Die Beteiligungsverfahren um die finale Planungsgenehmigung in Soho/NoHo und Gowanus sind 2021 trotz Covid-Pandemie ungefähr zeitgleich auf digitalem Wege gestartet worden. In SoHo/NoHo (Manhattan) lehnte der Gemeinderat den Plan ab, in Gowanus (Brooklyn) wurde er bestätigt. In SoHo/NoHo handelt es sich um eine sehr spezifische Klientel, das den Teilhabeprozess dominiert hat. Es leben dort fast ausschließlich bestverdienende weiße Bewohner:innen und es gibt fast keinen Sozialbaubestand (Zamzow 2019). Die wenigen nicht-weißen und low-income Familien wohnen im Privatbestand an den Rändern zu Chinatown und machen einen sehr geringen Teil der Bewohnerschaft aus. Gowanus‘ community dagegen ist hochkomplex, der Aushandlungsprozess zwischen Zivilgesellschaft und städtischer Planung dauert weitläufig seit über zehn Jahren an und hat sich im Laufe auch immer wieder diskursiv weiterentwickelt.

Bei Gowanus handelt es sich um das „biggest rezoning project in the modern history of New York, […] in the middle of Brownstone Brooklyn at the nexus of warehouse chic and rowhouse cozy“ (Bellafante 2021), so heißt es in einem evaluierenden Artikel der New York Times, der kritisch aufarbeitet, ob das Potential zu Revitalisierung für diverse Bewohnerschaften ohne Gentrifizierung und Verdrängung in dem Viertel tatsächlich Realität werden könne. Es werden der politische Kontext und die Wünsche um ein diskriminierungsfreies Wohnen erörtert sowie die größte Forderung des Gemeinderats (community board), eine Finanzierung für die maroden Sozialbauten durch die Bestätigung des Rezonierungsplans zu sichern.

Gowanus ist ein ehemaliges Industrie- und Hafenviertel, flach bebaut und geprägt von Lagerhallen, Fabrikgebäuden und dem namensgebenden Gowanus Canal, der als ehemaliger Hafenkanal verunreinigt ist und seit diesem Jahr geklärt wird. Hier ist jede/r zweite/r New Yorker/in weiß. Das durchschnittliche Haushaltseinkommen liegt mit etwas unter 100.000 Dollar jährlich deutlich über dem Durchschnitt New Yorks. Viele nicht-weiße low-income Familien wurden bereits aus dem privaten Mietmarkt verdrängt; die African-American Bewohnerschaft wohnt fast ausschließlich in den dort ansässigen maroden Sozialbauten (NYU Furman Center 2018). Die Bewohnerschaft ist also sozial stark fragmentiert und befindet sich aber seit dem erhöhten externen Interesse am Viertel in einem anhaltenden Community Building-Prozess , geeint über die gemeinsame Vorstellung über eine faire Wohnraumgenerierung im Viertel.

Die community in Gowanus übt im Feld der politischen Teilhabe Solidaritätspraktiken ein und denkt infolgedessen einen Diskurs um ein diverses Zusammenleben weiter. Auch hier ist der Gemeinderat hauptsächlich weiß und gutverdienend, aber die Bewohner:innen wollen verantwortungsbewusst zu Chancengerechtigkeit in New York beitragen; eine diverse und integrierte Nachbarschaft ziehen sie dem Jetzt-Zustand vor (Zamzow 2021 [im Erscheinen]). Im politischen Teilhabeprozess der letztlichen Entscheidung über Wohnraumbau und -instandhaltung (genannt „ULURP process“) hat sich die community im Juni 2021 schließlich unter Forderung der NYCHA-Renovierungen für die Unterstützung des städtischen Plans ausgesprochen (ibid.).

Der öffentliche Diskurs in Gowanus scheint also geglückt, um das Diversitätspostulat nicht als versteckte bevormundende Gentrifizierungspraktik interpretieren zu müssen, sondern ist als Verpflichtung der Planung und der privilegierten Bewohnerschaft zu Chancengleichheit in Bezug auf Wohnraumbereitstellung überall in der Stadt zu verstehen. Neuer Wohnraum für 20.000 Menschen soll mithilfe von PPP’s im Rahmen des „Mandatory Inclusionary Housing“ (MIH) Programms geschaffen werden, wobei der größte Anteil auf öffentlichem Boden namens Public Place/Gowanus Green von einem gemeinnützigen Bauträger entwickelt werden soll. Dies stellt das Epitom der Fair Housing Ambitionen der Stadt dar (NYC Department of City Planning 2018, NYC Housing Preservation and Development 11/19/2020).

Der Boden jedoch ist selbst kontaminiert und stellt somit Motivationen der Stadtverwaltung um eine racial equity infrage, wenn gerade hier der bezahlbare Wohnraum mit den niedrigsten Mietsätzen entwickelt werden soll. Die Bewohnerschaft beäugt dies weithin kritisch und möchte daher erstmals eine Monitoring-Gruppe im Teilhabeprozess ULURP institutionell verankern, die mehr Beaufsichtigung seitens der community auch nach der Entscheidung sichern soll (Zamzow 2021 [im Erscheinen]). Zudem konnte der Stadtplanungsprofessor Lance Freeman für eine eigens in Auftrag gegebene Racial Impact Study gewonnen werden. Solche Studien geben Einsicht in die möglichen Auswirkungen und Verdrängungen vulnerabler Gruppen besonders in Bezug auf race und sollen während des ULURPs fachkundigen Boden zu Diskussion um mögliche Verdrängung bieten. Im Falle Gowanus schließt die Studie, dass die Wohnraumprovision durch die Rezonierung zu höherer sozioökonomischer sowie racial Diversität führen dürfte (Land Use Division Brian Paul und Freeman 2021).

Der Fall New York zeigt auf, wie vielschichtig die Ebenen der Gouvernementalität einen gesellschaftlich verhandelten Diskurs um faire Wohnraumprovision in Städten widerspiegeln und politisch wie planerisch verankern. Der gesellschaftliche Diskurs lässt sich beispielhaft an der Bewohnerschaft von Gowanus ablesen, während in diesem Artikel auch die Wechselbeziehung zu nationaler und kommunaler Policy-Ebene herausgearbeitet wurden: Der Blick auf die nationale Policy-Ebene gibt die Arbeit um strukturelle Vorgaben zu diskriminierungsfreiem Wohnen frei. Negativkonsequenzen von Segregation sollen zumindest gemindert werden. Staatliche Institutionen tun dies über Einführung von Wohnbauprogrammen oder anderweitige finanzielle Unterstützung, aber auch über Kontrollmechanismen städtischer Planung zum fairen Wohnen und die Herausgabe von Leitlinien.

Auswirkungen dessen sind nicht nur konkrete Wohnbauprogramme, sondern diskursive Verschiebungen und Verhandlungen auf städtischer Ebene, die sich zu Evaluation aus Sicht der Betroffenen verpflichtet und Wohnpolitiken anpasst. Schließlich zeigt der praktizierte Alltag in den Nachbarschaften selbst, wie zivilgesellschaftlicher Einsatz Druck ausübt, den Sozialbauten in der Gemeinde im Austausch um PPP-Zugeständnisse Renovierungsgelder zu garantieren. Des Weiteren wird im Gemeinderat Wohnraum für die vulnerabelsten in einem privilegierten Stadtviertel eingefordert und die Einführung einer Monitoring-Gruppe veranschlagt. Die Racial Impact Study soll final als Teil der ULURP’s institutionalisiert werden und argumentativen Boden entgegen Verdrängungsmechanismen in Aufwertungsverfahren langfristig sichern. Damit ist in einer Stadt wie New York das Zusammenleben vieler verschiedener Menschen diverser Hintergründe als höchste Priorität diskursiv gestärkt. Planerisch bieten sich neue Blickwinkel: weg von kleinteilig problematisierenden Mischungsverhältnissen hin zu gesamtstädtisch zu sichernden Wohnraum- und damit Lebenschancenzugang für alle in der Stadt Lebenden (vgl. hierzu auch Schuster und Volkmann 2019).

Es stellt sich die Frage, was wir für den europäischen Diskurs lernen können. Im deutschsprachigen Raum scheint es einige Hürden zu geben, die gesellschaftlich tief verankerten Ängsten vor dem Anderen zuzuschreiben sind. Durch die Aufarbeitung der Kolonialgeschichte in den USA und in Großbritannien werden diese gesellschaftlichen Entfremdungsgefühle anders behandelt. Damit bauen die diversity Debatten diskursiv einfacher auf den Kontexteffekterkenntnissen aus den 1990er und 2000er Jahren auf und lassen problematische Sichtweisen über social mixing leichter hinter sich. Dieser Turn kann auch für die deutschsprachige Debatte früchtetragend sein. Besonders in aktuellen Debatten um Wohnungszugang für Geflüchtete könnte ein Umdenken weg von Differenzproblematisierung hin zur Zugangsfrage neu ankommender Bewohner:innen in der Stadt nützlich sein, die jeden Einzelnen in der Stadtgesellschaft in die Verantwortung um mehr Solidarität nimmt und sich institutionell in Planung und Politik verankern lassen kann.