Teresa Herzmann, Agnes Förster

DOI: https://doi.org/10.18154/RWTH-2026-03154

Keywords: Kommunale Boden- und Wohnungsbauinstrumente; strategische Planung; Planungsprozesse; Handlungsraum Kommune; Wirkungsanalyse; Municipal land and housing development instruments; strategic planning; planning processes; momunicipality‘s scope for action; impact analysis

Die bedarfsgerechte Schaffung von Wohnraum, die alle Preissegmente berücksichtigt, sowie die hiermit verbundenen regional unterschiedlichen Herausforderungen stehen seit vielen Jahren im Fokus wohnungspolitischer Diskussionen. Während der Druck auf Städte und deren Umlandregionen steigt, sehen sich Kommunen in peripheren Regionen mit Abwanderung und zunehmendem Wohnungsleerstand konfrontiert (BBSR 2022a: 5–6; Göddecke-Stellmann 2021: 24). Diese Entwicklungen führen zu einer erkennbaren Schieflage in Stadtentwicklung und Wohnen (von Einem 2016: 1 ff.).

Gründe für diese Schieflage sind Binnenwanderungsbewegungen sowie Zuwanderung aus dem Ausland, gepaart mit einer zunehmenden Singularisierung und Verkleinerung von Haushalten, die vornehmlich in Groß- und Mittelstädten eine Nachfrage erzeugen. Der bestehende Wohnungsbestand kann dieser Nachfrage jedoch nicht gerecht werden. Dem Nachfragedruck kann durch Wohnungsneubau nur zeitversetzt begegnet werden, da jedem Bauvorhaben eine Planungsphase vorgeschaltet ist, die Schritte wie Bauplanung, Ausschreibung und gegebenenfalls Bauleitplanung umfasst. Dies führt zu einem Angebotsengpass und einem entsprechenden Nachfrageüberhang (von Einem 2016: 18–19; BBSR 2022a: 5).

In den vergangenen Jahren sind Miet-, Immobilien- und Bodenpreise kontinuierlich angestiegen (BBSR 2022a: 3–4, Bulwiengesa AG 2025: 5). Die Studie „No Place Like Home. Global House Prices 1870 – 2012“ zeigt, dass circa 80 Prozent des Anstiegs der Immobilienpreise in fortgeschrittenen Volkswirtschaften in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts auf höhere Bodenpreise zurückzuführen sind (Knoll et al. 2017: 349–350). Die Abhängigkeit zwischen verfügbarem und bezahlbarem Boden und Wohnen hat bereits in der Vergangenheit das Interesse an dem preisdämpfenden Potential einer aktiven Teilnahme von Kommunen am Bodenmarkt und an einer aktiven Bodenpolitik geweckt (Adrian et al. 2021; Difu und vhw 2017; Pätzold 2022).

Auch im Bereich des sozial geförderten Wohnungsbaus lässt sich eine Problemlage erkennen: Mit wenigen Ausnahmen war in den meisten Bundesländern zwischen 2017 und 2023 ein Rückgang zu verzeichnen. Dieser Rückgang entspricht einer Schrumpfung des bundesweiten Bestands an Sozialwohnungen um etwa 12 Prozent (Pestel Institut gGmbH et al. 2025: 19). Gemessen an dem vom Verbändebündnis Soziales Wohnen im Jahr 2019 erstmals formulierten Ziel, den Bestand an Sozialwohnungen bis 2030 bundesweit auf zwei Millionen zu erhöhen, besteht derzeit ein Defizit von etwa 928.000 Wohneinheiten. Unter Berücksichtigung eines Auslaufens der Sozialbindung für rund 55.000 Sozialwohnungen jährlich müssten jedes Jahr etwa 210.000 neue Sozialwohnungen durch Neubau, Modernisierung oder den Ankauf von Belegrechten geschaffen werden, um dies zu kompensieren (Pestel Institut gGmbH et al. 2025: 11–12).

Um angespannte Wohnungsmärkte zu entspannen, ist eine Ausweitung des Angebots erforderlich. Dies kann grundsätzlich durch Neubau, Umbau des Bestandes sowie die Wiedernutzbarmachung von leerstehenden Immobilien geschehen. Mit deutlichen regionalen Unterschieden ermittelt die Wohnungsbedarfsprognose des Bundesinstituts für Bau-, Stadt und Raumforschung einen segmentübergreifenden deutschlandweiten Wohnungsneubaubedarf bis 2030 von etwa 320.000 Wohneinheiten pro Jahr (BBSR 2025: 4). Die Prognose berücksichtigt sowohl demografische Zusatzbedarfe als auch den Bedarf an Ersatzwohnungen sowie Nachholbedarf aufgrund unzureichender Bautätigkeit in den letzten Jahren. Potentiale aus Wohnungsleerstand, die den Neubaubedarf verringern könnten, wurden ebenfalls berücksichtigt. Allerdings bleiben in der Studie Umbaupotentiale – beispielsweise von Einfamilienhäusern zur Schaffung von zusätzlichen Wohneinheiten ohne Erhöhung der Wohnfläche – sowie Ansätze zur Optimierung des Wohnflächenverbrauchs pro Kopf (bspw. Wohnflächensuffizienz) unberücksichtigt (vgl. BBSR 2023; Fuhrhop 2023; Wüstenrot Stiftung 2025; Zimmermann 2025). Eine Berücksichtigung dieser Umbaupotentiale und anderer Strategien zur Steigerung der Wohnflächensuffizienz könnten dazu führen, dass sie die ermittelte Anzahl notwendiger Neubauwohnungen reduziert.

Die Dringlichkeit der segmentübergreifenden Schaffung von Wohnraum, insbesondere im mittleren und niedrigen Preissegment, setzt Kommunen unter erheblichen Handlungsdruck. Eine von der Hans Böckler Stiftung in Auftrag gegebene Studie zeigt, dass besonders die günstigen Preisklassen von einem Rückgang des Versorgungsangebotes betroffen sind (Holm 2021: 55). Aufgrund gestiegener Boden- und Baupreise konzentrieren sich freifinanzierte Neubautätigkeiten vielerorts jedoch hauptsächlich auf den Mittel- und Hochpreissektor, während die Bestände im niedrigen Preissegment schrumpfen (BBSR 2022a: 4; Knoll et al. 2017: 349–350; Rinn 2018: 19–22). In diesem Zusammenhang wird häufig argumentiert, dass eine allgemeine Angebotsausweitung zu einer Preisentlastung des Markts führen würde und aufwärtsgerichtete Umzugsketten entstehen könnten, wodurch im niedrigen Preissegment Wohnraum verfügbar würde. An dieser Theorie der Sickereffekte (oder filtering / trickle down effects) bestehen empirisch jedoch Zweifel
(vgl. Haferburg 2023). Bereits 1949 benannte Ratcliff das Vorhandensein eines Angebotsüberhangs als Voraussetzung für das Eintreten eines Filtering Prozesses (Ratcliff 1949: 331). Die Relevanz des Angebotsüberhangs für die Entstehung von Sickereffekten wurde durch eine Studie des BBSR im Jahr 2020 erneut bestätigt: Angespannte Wohnungsmärkte führen sowohl zu einer Reduzierung der Umzugsverflechtungen innerhalb der verschiedenen Segmente als auch zu einer hohen Zuzugsquote aus anderen Regionen. Dies bedeutet, dass Umzugsketten oft nicht lokal verankert sind. Zudem kommt es häufig zu einer Preiserhöhung des freigewordenen Wohnraums, was das Angebot im unteren Preissegmenten weiter verringert. Die Studie stellte zudem fest, dass Umzugsketten vor allem in benachbarten Preissegmenten ausgelöst werden. Neubauprojekte im hohen Preissegment führen hauptsächlich zu Umzugsketten im mittleren und haben keine unmittelbare Auswirkung auf das untere Preissegment (BBSR 2020: 109–111).

Es lässt sich feststellen, dass eine Angebotsausweitung notwendig ist – nicht nur im Neubau für Wohnraum im hohen und mittleren Preissegment, sondern auch im Neubau im niedrigen Preissegment sowie durch die Bereitstellung von niedrigpreisigem Wohnen mittels anderer Maßnahmen wie Umbau, Strategien zur Wohnflächensuffizienz (zum Beispiel Wohnungstausch) oder durch die Nutzung leerstehender Immobilien. Findet eine Angebotsausweitung statt, ist es im Sinne eines ausgewogenen und nachhaltigen Städtebaus unerlässlich, die damit verbundenen Herausforderungen zu berücksichtigen. Um eine hohe Lebensqualität für alle Stadtbewohnenden zu gewährleisten, muss im Sinne des Leitbildes der dreifachen Innenentwicklung mit der baulichen Nachverdichtung der Städte auch eine Qualifizierung und Weiterentwicklung der Grün- und Verkehrsräume einhergehen (Umweltbundesamt 2023: 5). Da diese drei Aspekte nicht das komplette kommunale Handlungsspektrum abdecken und nicht allein handlungsleitend für die planende Verwaltung sind, wurde bereits der Forschungsbedarf zu weiteren Handlungsfeldern für einen nachhaltigen Ansatz zur Innenentwicklung erkannt und behandelt (Krause 2025: 24). Aufgrund begrenzter Flächenressourcen im Innenbereich gestaltet sich die mehrdimensionale Innenentwicklung als Schmelztiegel verschiedener Gemeinwohl- und Partikularinteressen. Sie geht in den meisten Fällen mit Nutzungskonkurrenzen um die Fläche einher (Krause 2025: 24). Auch die Vereinbarung weiterer kommunaler Handlungsleitbilder – wie etwa das Konzept der klimasensiblen Stadtentwicklung – stellt angesichts des vielerorts herrschenden Handlungsdrucks eine Herausforderung dar.

Bund und Länder bestimmen die politischen Rahmenbedingungen und schaffen gesetzliche Grundlagen; die tatsächliche Schaffung von Wohnraum erfolgt jedoch auf kommunaler Ebene. Seit der Föderalismusreform 2006 sind die Kommunen zudem selbst für die Wohnraumförderung zuständig. Die Handlungskompetenz für die Schaffung von Wohnraum – sei es eigenständig oder durch Dritte – sowie für die Steuerung der kommunalen Wohnraumentwicklung liegt somit bei den Kommunen. Um dieser Aufgabe nachzukommen, stehen den Kommunen zahlreiche Instrumente für den Wohnungsbau zur Verfügung.

Der Beitrag beschäftigt sich mit dem Potential des kombinierten Einsatzes von Instrumenten zur Umsetzung kommunaler Wohnungsbaustrategien. Auf der Grundlage einer literaturbasierten Recherche wird der aktuelle Stand der Forschung analysiert und der Forschungsbedarf herausgearbeitet. Darauf aufbauend wird ein konzeptioneller Vorschlag entwickelt, wie die Verknüpfung verschiedener Instrumente in einem nächsten Schritt empirisch beforscht werden kann. Dafür sind vier Perspektiven maßgeblich: der Transfer von Ressourcen, Zeitlichkeit, Akteurskonstellationen und Raum. Eine so ausgerichtete wirkungsorientierte Untersuchung kommunaler Boden- und Wohnbauinstrumente könnte Erkenntnisse über Treiber und Hemmnisse bei der Umsetzung kommunaler Wohnungsbaustrategien generieren. Dies stellt einen wesentlichen Beitrag zur Planungs- und Wohnungsforschung dar und bietet Mehrwert für die planerische und kommunale Praxis. Der Beitrag zielt darauf ab, durch den neuartigen Zugang der inter-instrumentellen Betrachtung konzeptionelle Grundlagen für die notwendige Wirkungsforschung im Bereich Stadt- und Wohnraumentwicklung zu schaffen.

Im vorliegenden Artikel wird ein Instrument als Handlungswerkzeug verstanden, das Kommunen einsetzen können, um Einfluss auf die Schaffung von Wohnraum zu nehmen. Nicht jedes Instrument hat zum Ziel, dass Wohnraum direkt von der Kommune selbst geschaffen wird – in dem Sinn, dass die Kommune selbst (um-)baut. Ziele von Instrumenten können vielfältig sein: Flächen in kommunalen Besitz zu bringen oder dort zu halten (zum Beispiel Vorkaufsrecht, Erbbaupacht, Bodenfonds), Flächen einer Entwicklung zugänglich zu machen (z. B. städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, Sanierungssatzung, Baugebot), quantitative und qualitative Standards für das Wohnen festzulegen (z. B. qualitätsorientierte Konzeptvergabe, städtebauliche Verträge), Anreize für Entwicklungen durch Dritte zu schaffen (z. B. Förderprogramme) oder Entwicklungen zu regulieren (z. B. Milieuschutzsatzung, Wohnraumschutzsatzung, Bauleitplanung).

Anders als Methoden, die überwiegend einen vorbereitenden Charakter haben, zielen Instrumente auf die Realisierung und Implementierung einer Planung ab (Diller 2018; Hübler 2005). Der Unterscheidung von Instrumenten nach Hood (1983: 3) folgend beschränkt sich das Verständnis von Instrumenten im vorliegenden Artikel alleinig auf Effektoren: „Effectors are all the tools that government can use to try to make an impact on the world outside.“ Detektoren hingegen entsprechen dem Verständnis dieses Artikels für Methoden: „Detectors are all the instruments that governments uses for taking information“ (ebd.). Instrumente werden im vorliegenden Artikel auch als Prozess verstanden, in dessen Rahmen Ressourcen im Sinne einer Transaktion umgewandelt werden (siehe Perspektive Transfer von Ressourcen).

Kommunen verfügen über eine Bandbreite unterschiedlicher Instrumente, die sie in jeweils verschiedener Intensität einsetzen und inkrementell weiterentwickeln können. Hierzu werden bestehende Instrumente modifiziert und neue Instrumente adaptiert.

Instrumente für die Schaffung von Wohnraum werden in der Forschung interdisziplinär, insbesondere in Bezug auf räumliche, ökonomische und soziale Fragestellungen behandelt. Ein Schwerpunkt liegt hierbei auf der Analyse, Neubewertung und Weiterentwicklung bestehender wohnungspolitischer Instrumente sowie der Handlungsspielräume von Akteuren auf kommunaler Ebene (Grubbauer und Metzger 2023: 17). Der Fokus reicht von der Untersuchung einzelner Instrumente – wie Baulandbeschlüsse und -modelle (u. a. Dransfeld 2017; Drixler 2014) sowie dem Erbbaurecht (Löhr 2020) – bis hin zur Analyse eines spezifischen Instruments im jeweiligen räumlichen Kontext oder hinsichtlich seiner Auswirkungen auf bestimmte Akteursgruppen.

Darüber hinaus verfolgen andere Studien einen ortsbezogenen Ansatz, wie etwa die Analyse der Anwendung wohnungspolitischer Instrumente in der Metropolregion Ruhr (Quaestio Forschung & Beratung GmbH 2024). Es werden auch vergleichende Analysen zum Einsatz verschiedener kommunaler Handlungsstrategien in unterschiedlichen Kommunen angestellt (Fina et al. 2020), wobei untersucht wird, warum Instrumente unterschiedlich eingesetzt werden (Egner und Rink 2020). Außerdem wird der Einsatz kommunaler Instrumente vor dem Hintergrund bestimmter Zielsetzungen analysiert – beispielsweise Baulandbereitstellung und Bodenpolitik (Pätzold et al. 2023) Baulandmobilisierung (Bunzel et al. 2023) sowie Wohnflächensuffizienz (Fuhrhop 2023). Schließlich reflektieren weitere Studien boden- und wohnungspolitische Instrumente in Deutschland aus einer internationalen Perspektive, etwa im Vergleich mit der Schweiz, den Niederlanden und Belgien (Hengstermann und Hartmann 2021).

Die Forschungsdebatte konzentriert sich häufig darauf, ob den Kommunen die notwendigen Instrumente zur Verfügung stehen, um die Wohnungsmarktentwicklung auf kommunaler Ebene ausreichend steuern zu können. In diesem Kontext werden vielfach neue Instrumente für die Schaffung von Wohnraum sowie entsprechende kommunale Handlungsspielräume diskutiert (Grubbauer und Metzger 2023: 14–15). Es wird jedoch auch betont, dass neben der Forderung nach neuen die konsequente und zielorientierte Anwendung der bereits verfügbaren Instrumente von ebenso großer Bedeutung ist (Difu und vhw 2017: 4).

„However, even the existence of legal instruments does not always imply their actual implementation by the planning authorities“ (Hengstermann et al. 2023: 576).

In vielen Fällen stehen die passenden Instrumente bereits zur Verfügung, werden jedoch nicht angewendet (BBSR 2024: 58; Hartmann und Wenner 2025: 132). Eine Kommunalbefragung des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) hat zudem ergeben, dass die befragten Kommunen sich kein neues Instrumentarium wünschen; vielmehr erachten sie eine Modifizierung des bestehenden als sinnvoll (Pätzold et al. 2023: 101). Auch im Hinblick auf eine aktive kommunale Bodenpolitik wird kein anderes oder neues Instrumentarium benötigt – mit den vorhandenen Instrumenten können Kommunen durchaus eine aktive Bodenbevorratung verfolgen (Difu und vhw 2022: 133). Hemmende Faktoren bei der Umsetzung sind Begrenzungen des Budgets, Personalengpässe, fehlende Flächenverfügbarkeit sowie mangelnde Unterstützung von Entscheidungstragenden aus der Politik und der planenden Verwaltung. Außerdem treten Konflikte mit anderen Stadtentwicklungszielen auf (Hengstermann und Hartmann 2021: 38; Pätzold et al. 2023: 102; vgl. auch Adrian et al. 2018). Als Gründe für das Fehlen einer flächendeckenden aktiven kommunalen Bodenpolitik nennt Hengstermann „das dominierende Verständnis eines schlanken Staates, die Wahrnehmung von aktiver Bodenpolitik als linke Politik und die starke gesellschaftliche Verankerung der Unbeschränktheit des Bodeneigentums“ (2018: 479).

Neben der Frage, ob es an einzelnen Instrumenten mangelt oder ob die Anwendung vorhandener Instrumente unzureichend ist, zeigt sich auf kommunaler Ebene häufig ein Fokus auf Einzelinstrumenten. Obwohl vielfach Strategiepapiere für die kommunale Wohnungsbauentwicklung vorliegen, werden diese nicht konsequent umgesetzt; stattdessen kommen in vielen Fällen Einzelinstrumente unregelmäßig und oft unter Handlungsdruck zum Einsatz. Vielerorts fehlt es zudem an einer übergeordneten Strategie. Für Egner und Rink (2020: 318) ist dies Ausdruck einer Wohnungspolitik, die lediglich kurzfristig auf Entwicklungen reagiert statt vorausschauend langfristig zu agieren und aktiv die kommunalen Interessen der Wohnungsbauentwicklung zu verfolgen.

Eine Analyse der Mobilisierung von Baulandpotentialen in NRW hat zudem deutlich gemacht, dass reaktives kommunales Handeln auf dynamischen Wohnungsmärkten an seine Grenzen stößt; Kommunen sollten stattdessen Strategien entwickeln, die Instrumente des Planungsrechts mit denen der Boden- und Liegenschaftspolitik vereinen (Fina et al. 2020: 34-35) Langfristige Planungsvorgänge benötigen zwar Zeit, ermöglichen jedoch auch eine dauerhafte kommunale Handlungsfähigkeit (BBSR 2024: 65). Es bedarf wohnungs- und bodenpolitischer Strategien, um eine nachhaltige kommunale Versorgung mit bedarfsgerechtem Wohnraum sicherzustellen (Hengstermann und Hartmann 2021: 39).

„Die Erfahrung zeigt ganz deutlich, dass Gemeinden, die von Einzelfall zu Einzelfall arbeiten und jeden Einzelfall individuell diskutieren, niemals das Heft des Handelns proaktiv in der Hand haben und dadurch Gestaltungswirkung verschenken“ (Difu und vhw 2022: 175).

In vielen Kommunen fehlen konzeptionelle Grundlagen, die das gesamte verfügbare Instrumentarium des kommunalen Instrumentenkastens einbeziehen und mit den Zielen der Stadtentwicklung abgleichen (Adrian et al. 2021: 21). Manche Kommunen verfügen zwar über Strategiepapiere als Grundlage für die kommunale Wohnungsbauentwicklung, diese Papiere werden jedoch nicht konsequent umgesetzt. Es ist entscheidend, die verfügbaren Einzelinstrumente strategisch sinnvoll miteinander zu verknüpfen, um stadtentwicklungspolitische Ziele zu erreichen und dem dringenden Bedarf nach mehr Wohnraum gerecht zu werden (Drixler 2014: 136–137, Hengstermann und Hartmann 2021: 39).

Die strategische Kombination und die Anwendung mehrerer Instrumente werden im vorliegenden Beitrag als multi-instrumentelle Prozesskette verstanden. Im Rahmen einer solchen Prozesskette sind Einzelinstrumente (Einzelprozesse) miteinander verknüpft und wirken entweder aufbauend oder parallel zueinander. Die Grundlage für die Konzipierung multi-instrumenteller Prozessketten liegt einerseits im fundierten Wissen über die einzelnen Instrumente innerhalb der Kette sowie den Voraussetzungen, Treibern und Hemmnissen für ihre Anwendung; andererseits erfordert sie auch ein fundiertes Verständnis der Schnittstellen und Wechselwirkungen zwischen den Instrumenten. Die Abschnitte einer Prozesskette zwischen Instrumenten werden im vorliegenden Beitrag als inter-instrumentelle Momente bezeichnet. Sie beziehen sich auf die Vorgänge und Wechselwirkungen zwischen den Instrumenten einer Prozesskette.

Instrumente können nicht nur zu Prozessketten, sondern sogar zu Prozesskreisläufen verknüpft werden. Die Anwendung eines Baulandbeschlusses kann beispielsweise dazu führen, dass Flächen durch die Kommune angekauft werden und somit in öffentliches Eigentum geraten. Diese Flächen können anschließend in Erbbaupacht vergeben werden, wodurch sie im kommunalen Eigentum verbleiben. Das durch den Erbbauzins erwirtschaftete Geld kann dann genutzt werden, um weitere Flächen anzukaufen und eine aktive kommunale Bodenbevorratung zu betreiben. Diese Flächen können wiederum in Erbbaupacht vergeben werden – ein Kreislauf entsteht. Je nach Ausgestaltung kann ein Baulandbeschluss sogar eine eigene multi-instrumentelle Prozesskette darstellen, da in seinem Rahmen mehrere Instrumente strategisch miteinander kombiniert wirken können (zum Beispiel eine Quotenregelung für den geförderten Wohnungsbau zusammen mit gedeckelten Mietpreisen für den frei finanzierten Wohnungsbau zur Dämpfung der Bodenpreise). Im vorliegenden Artikel wird Strategie, angelehnt an die Definition von Shahab et al. (2020: 1133), als gezielter und abgestimmter Einsatz miteinander verknüpfter Instrumente verstanden, um zuvor definierte Ziele für die wohnbauliche Entwicklung einer Kommune zu erreichen – unter Berücksichtigung zeitlicher, stadträumlicher und akteursbezogener Determinanten sowie Gestaltungsgrößen. Diese Vielschichtigkeit multi-instrumenteller Prozessketten lässt eine hohe Komplexität im Sinne eines komplexen Wirkungsnetzes der Determinanten erwarten. Die Strategie definiert somit, welche dieser Prozessketten angewendet werden müssen, um die artikulierten Stadtentwicklungsziele zu erreichen.

Innerhalb einer Strategie kommen mehrere Prozessketten zum Einsatz, die parallel oder auch aufeinander aufbauend angewendet werden (siehe Abbildung 1). Es handelt sich hierbei um eine integrative Perspektive, die Aspekte der linearen Strategieforschung mit denen der adaptiven Strategieforschung verbindet (Wiechmann 2008: 43–45). Ein kommunales Wohnraumversorgungskonzept kann als Beispiel dienen. Es zeigt nicht nur auf, wie wohnbauliche Entwicklungsziele definiert werden können, sondern auch wie diese durch die kombinierte Anwendung multipler Instrumente in verschiedenen Prozessketten erreicht werden können – gleichzeitig sollte es genügend Flexibilität für Anpassungen bieten.

Im Sinne des Konzepts „Vom Boden zum Wohnen“ (Förster und Hartmann 2022) ist der Zugang zu Boden und Bestand ein Grundbaustein der Strategie. Die Bodenbevorratung ist in der Literatur vielfach als wesentlicher Bestandteil einer aktiven kommunalen Liegenschaftspolitik angesehen. Sie gilt als Schlüssel für eine erfolgreiche Steuerung des Wohnungsbaus sowie den Umgang mit dem rapiden Wachstum der Wohnungsmärkte (BBSR 2024: 56; Bundesministerium des Innern 2019: 4; Munzinger 2020: 40; Pätzold et al. 2023: 39; Reiß-Schmidt 2024: 25). Viele Kommunen haben den Stellenwert einer aktiven kommunalen Bodenpolitik erkannt (Pätzold et al. 2023: 39), denn um kurzfristig, kostengünstig und bedarfsgerecht auf aktuelle Entwicklungen reagieren zu können sowie als Kommune handlungsfähig zu bleiben, ist es wichtig, auf kommunale Flächenbestände zurückgreifen zu können (Adrian et al. 2021: 19). Ein entsprechend gestaltetes Baulandmodell ist ein Instrument, das einen Beitrag zur aktiven kommunalen Bodenbevorratung leisten kann (Dransfeld 2018; Kötter 2024: 108). Zudem hat die Beteiligung der Kommune als aktiver Akteur am Boden- und Wohnungsmarkt eine preisdämpfende Wirkung auf die Wohnungsmärkte und wirkt privatwirtschaftlicher Bodenspekulation entgegen – dies zeigt sich eindrücklich am Beispiel der Stadt Ulm (Pätzold et al. 2023: 42). In Verbindung mit einer aktiven kommunalen Bodenbevorratung spielt auch die Einrichtung eines revolvierenden Bodenfonds eine entscheidende Rolle. Dieser dient dazu, das aus Grundstücksverkäufen und im Rahmen der Erbbaupacht erwirtschaftete Geld für den kommunalen Ankauf weiterer Flächen zweckzubinden (Fina et al. 2020: 36–37; Reiß-Schmidt 2024: 25).

Ist die Strategie klar definiert, können daraus die notwendigen Schritte für ihre Umsetzung abgeleitet werden. Neben ihrer Funktion als Anleitung für das Verwaltungshandeln zur Umsetzung wohnungspolitischer Zielsetzungen kann eine Strategie zudem der ressortübergreifenden Abstimmung innerhalb der Verwaltung dienen sowie politische Entscheidungsorgane einbinden und die Kommunikation der kommunalen Zielvorstellungen nach außen unterstützen.

Um eine normativ ausgerichtete planerische Strategie zu erstellen oder eine bestehende unwirksame Strategie zu überprüfen, sind sowohl das Wissen über die einzelnen Instrumente als auch ein Verständnis ihrer Wechselwirkungen untereinander unerlässlich. Um dies empirisch zu erfassen, muss der Forschungsfokus auf die inter-instrumentellen Momente innerhalb einer Prozesskette gerichtet werden. Während einzelne Instrumente bereits Gegenstand der Forschung sind, werden diese derzeit kaum systematisch erfasst (vgl. Maikämper und Förster 2020: 95).

Als Vorbereitung für die empirische Erfassung inter-instrumenteller Momente legt der Artikel im Folgenden einen konzeptionellen Vorschlag vor, indem er grundlegende Perspektiven für ihre Untersuchung formuliert. Ziel ist es, die Bedingungen des Ineinandergreifens verschiedener Instrumente besser zu verstehen, was eine Voraussetzung für die Konzeption und Optimierung von multi-instrumentellen Prozessketten darstellt, die mittel- und langfristig bezahlbaren Wohnraum in Kommunen entwickeln und sichern.

Für die empirische Untersuchung der vieldimensionalen Wechselwirkungen in inter-instrumentellen Momenten werden vier Perspektiven und Determinanten vorgeschlagen. Diese umfassen: der Transfer von Ressourcen, die Zeitlichkeit von Instrumenten, die Akteurskonstellationen, in denen die Instrumente Anwendung finden, sowie den Raum im Sinne des Stadtgebiets und der Siedlungstypen, in dem sie wirken und der auf sie wirkt (siehe Abbildung 2). Aus dem gewonnenen Wissen könnten Erkenntnisse über Treiber und Hemmnisse für die Durchführung und den Erfolg multi-instrumenteller Prozessketten zur Umsetzung kommunaler Wohnungsbaustrategien abgeleitet werden. Dies stellt einen wesentlichen Beitrag zur Planungs- und Wohnungsforschung dar und bietet Mehrwert für die planerische und kommunale Praxis.

Eine Perspektive auf die Schnittstellen zwischen Wohnungsbauinstrumenten beschäftigt sich mit dem Transfer von Ressourcen. In Anlehnung an Förster und Hartmann (2022) werden Ressourcen zunächst als Fläche, Gebäude und Geld verstanden; diese unterscheiden sich jeweils nach privat und öffentlich. Die Ressourcen dienen als Input für ein Instrument, das sie im Rahmen einer Transaktion in einen anderen Output umwandelt (siehe Status Quo kommunaler Instrumente; siehe Abbildung 3).

So setzt die Durchführung einer qualitätsorientierten Konzeptvergabe voraus, dass die Kommune im Besitz einer Fläche ist und private Vorhabenträger:innen bereit sind, Geld zu investieren. Die notwendigen Ressourcen als Input für das Instrument bestehen demnach aus öffentlicher Fläche und privatem Geld. Mit der Durchführung der Konzeptvergabe wird die Fläche an Vorhabenträger:innen verkauft, welche diese bebauen. Die Kommune erzielt durch den Verkauf Einnahmen in Form von Geld. Das Instrument der Konzeptvergabe verwandelt somit die Ressourcen öffentliche Fläche und privates Geld in private Fläche, öffentliches Geld und private Gebäude.

Notwendige Ressourcen für die Anwendung eines Instruments können durch die vorherige Durchführung eines anderen Instruments generiert werden. Der Output eines zuvor angewendeten Instruments kann als Input für ein folgendes Instruments transferiert werden. Das Wissen über den benötigten Input und den entstehenden Output von Instrumenten ist folglich eine wesentliche Voraussetzung für die Konzipierung und Durchführung funktionierender Prozessketten (siehe Perspektive auf Akteurskonstellationen).

Ein vorhandenes Mindestmaß an kommunalen Ressourcen ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass Instrumente zur Anwendung kommen können. Dem Boden als verfügbare öffentliche Ressource kommt in diesem Zusammenhang eine besonders wichtige Rolle hinsichtlich der Handlungsfähigkeit von Kommunen zu (siehe Vom Einzelinstrument zum integrierten Prozess). Darüber hinaus erfordert der Einsatz von Instrumenten politischen Willen sowie personelle Kapazitäten der städtischen Verwaltung; auch
Kooperationsbereitschaft und -fähigkeit mit anderen Akteuren sind entscheidend (Maikämper und Förster 2020: 88). Umgekehrt können fehlende Ressourcenausstattungen den Einsatz sowie die kombinierte Anwendung von Instrumenten erheblich behindern. Zudem beruht jeder Transfer maßgeblich auf partizipierenden Akteuren (siehe Perspektive auf Akteurskonstellationen).

Eine zweite Perspektive für ein verbessertes Verständnis multi-instrumenteller Prozesse bezieht sich auf die Zeitlichkeit der verschiedenen Instrumente. Um im Rahmen einer Strategie kombiniert angewendet und wirksam sein zu können, müssen alle Instrumente der Prozesskette zum Zeitpunkt ihrer Anwendung einsatzbereit sein. Dies kann eine Herausforderung darstellen, da die Instrumente verschiedene Akteurskonstellationen, Zeitlichkeiten und Ansprüche an den Raum mitbringen. Im vorliegenden Artikel wird unter dem Begriff Zeitlichkeit die zeitliche Dimension der Anwendung der Instrumente – ihre Laufzeit – verstanden. Dabei lassen sich im Wesentlichen drei verschiedene Zeitlichkeiten identifizieren: die Zeitlichkeit der Stadtentwicklung, die Zeitlichkeit der Projektentwicklung und die Zeitlichkeit des Wohnungsmarktes.

Die Zeitlichkeit der Stadtentwicklung ist langfristig. Sie erfordert perspektivisches Handeln über Generationen und Legislaturperioden hinweg. Ein Beispiel für ein Instrument mit dieser Zeitlichkeit ist die kommunale Bodenbevorratung, die kontinuierlich über Jahrzehnte betrieben werden muss, um ihre volle Wirkung zu entfalten (Adrian et al. 2021: 104). Die Zeitlichkeit der Projektentwicklung ist eine mittelfristige. Sie umfasst mehrere Jahre und erfordert unter Umständen auch ein Legislatur übergreifendes Handeln. Der aufwändige und zeitintensive Planungsprozess nimmt in der Regel einige Jahre in Anspruch und sorgt somit für eine mittelfristige Bereitstellung von Wohnraum. Ein Beispiel für ein solches Instrument ist die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, deren Zeithorizont je nach Komplexität mehrere Jahre bis zu über ein Jahrzehnt betragen kann. Sie wirkt vor allem in noch nicht entwickelten äußeren Stadtgebieten oder auf größeren innerstädtischen Konversionsflächen (siehe Perspektive Raum) und hat einen klar definierten Start- und Endpunkt. Die Zeitlichkeit des Wohnungsmarktes ist eine kurzfristige. Wohnraumbedarfe entwickeln sich zyklisch und sind unstet und volatil (Maikämper und Förster 2020: 94). Aus diesem Grund kann es vorteilhaft sein, innerhalb kurzer Fristen auf sich verändernde Bedarfe zu reagieren. Beispiele für Instrumente dieser Zeitlichkeit sind die Aufstellung eines sektoralen Bebauungsplans oder die Ausübung des kommunalen Vorkaufsrechts. Neben der Laufzeit eines Instruments bis zur Entfaltung seiner Wirkung ist bei der Zeitlichkeit des Wohnungsmarktes auch relevant, wie lange es dauert, bis das Instrument zur Anwendung kommen kann. Instrumente mit einer langfristigen Stadtentwicklungs-Zeitlichkeit eignen sich nicht für kurzfristige Maßnahmen zur Schaffung von Wohnraum.

Bei der Konzipierung der Prozessketten muss daher zwingend die Zeitlichkeit der einzelnen Instrumente berücksichtigt werden, um das beabsichtigte Ziel erreichen zu können.

Eine weitere wichtige Perspektive auf multi-instrumentelle Prozessketten betrifft die Akteurskonstellationen, in deren Spannungsfeld sich die jeweiligen Prozesse befinden (siehe Abbildung 2). Die Akteursgruppen – Kommunalpolitik, Verwaltung, Bestandshaltende, Entwickelnde und Investierende sowie Stadtgesellschaft – gelten in der Literatur vielfach als Impulsgeber (Adrian et al. 2021: 20). Ihre Handlungsfähigkeit, Vernetzung und Kooperationswilligkeit untereinander sind Schlüssel für eine erfolgreiche Wohnungsbauentwicklung (BBSR 2024: 64; Fina et al. 2020: 29; Maikämper und Förster 2020: 93). Neben dem Transfer der materiellen Ressourcen Fläche, Gebäude und Geld (siehe Perspektive Transfer von Ressourcen) werden im Zuge der Anwendung der Instrumente zwischen den Akteuren auch immaterielle Güter wie Wissen, Kompetenzen oder Netzwerke transferiert.

An multi-instrumentellen Prozessketten sind in der Regel mehrere Akteure beteiligt, die verschiedene Belange einbringen unterschiedliche Interessen vertreten. Ihr Handeln kann zudem von verschiedenen Rahmenbedingungen beeinflusst werden (zum Beispiel gesellschaftliche Strömungen; Bundes-, Landes- oder EU-Politik). Im Sinne des Leitbildes der Stadt(-planung) im Gleichgewicht ist es auch notwendig, ausgewogene gesamtheitliche Lösungen zu finden, die alle Seiten mit ihren Interessen in Einklang bringen können. Das Vorhandensein einer Strategie kann dabei bei Aushandlungsprozessen zwischen verschiedenen Akteuren helfen, da ein Interessensausgleich in einem breiteren Spektrum stattfinden kann (Gerber et al. 2018: 11–12; Munzinger 2020: 35).

„Public goals can only be achieved if the private interests of the owners are addressed. Vice versa, however, private property owners cannot enjoy a veto position if societal goals are to be implemented“ (Hengstermann et al. 2023: 576).

Der Akteursgruppe Kommunalpolitik kommt eine wegbereitende Rolle zu, da sie die Anwendung und Ausgestaltung von Instrumenten beschließt (zum Beispiel Baulandbeschluss, Bauleitplanverfahren) und Handlungsaufträge an die Verwaltung formuliert. In der Praxis sind Kommunalpolitik und Verwaltung eng miteinander verknüpft. Die Verfolgung einer aktiven Strategie für die kommunale Wohnungsbauentwicklung ist zwar eine politische Entscheidung, sie muss jedoch auf Ebene der Verwaltung häufig von einzelnen Entscheidungstragenden initiiert und umgesetzt werden (Hengstermann und Hartmann 2021: 38). Einflussgrößen auf das Verwaltungshandeln umfassen neben der Sachkompetenz, dem Engagement und der Innovationskraft einzelner Mitarbeitenden auch personelle Kapazitäten, die finanzielle Situation der Kommune (Egner und Rink 2020: 321) sowie die Vernetzung und Qualität der Zusammenarbeit unterschiedlicher Ressorts innerhalb der Verwaltung (Fina et al. 2020: 3; Maikämper und Förster 2020: 91).

Bestandshalter:innen, Entwickelnde und Investierende stellen eine zentrale Akteurs- sowie Zielgruppe für den Einsatz kommunaler Wohnrauminstrumente dar. Die Realisierung von Wohnungsbau der jüngerer Vergangenheit erfolgte vornehmlich durch Impulse aus dem Markt (Fina et al. 2020: 33). Einflussgrößen auf die Akteursgruppen der Investierenden und Entwickelnden sind beispielsweise Fachkräftemangel, Boden- und Baukosten sowie Planungssicherheit; auch Strömungen aus der Stadtgesellschaft spielen eine Rolle.

Darüber hinaus gibt es alternative Entwickelnde, wie Wohnungsbaugenossenschaften oder kommunale Wohnungsbaugesellschaften, deren Förderung immer wieder diskutiert wird und von zahlreichen Städten forciert wird – diese orientieren sich stark am Gemeinwohl. Eine weitere wesentliche Untergruppe innerhalb der Bestandshalter:innen stellen Eigentümer:innen dar, die ohne eigenes Investitions- bzw. Entwicklungsinteresse im Besitz von für die Stadtentwicklung wertvollen Grundstücken sind. Eine Studie des BBSR zur Mobilisierung privater Eigentümer:innen für den Städte- und Wohnungsbau benennt Ansätze wie die Förderung einer thematisch offenen, quartiersbezogenen Eigentümer:innenarbeit sowie den Aufbau einer Agentur zu stadtentwicklungsbezogenen Vereinsarbeit (BBSR 2022b: 67–70).

Schließlich kann auch die Stadtgesellschaft oder Zivilgesellschaft Einfluss auf multi-instrumentelle Prozessketten ausüben. Bürger:inneninitiativen können dabei beispielsweise politische Agenden beeinflussen sowie Wohnungsbauvorhaben begünstigen oder verzögern – in einigen Fällen können sie diese sogar gänzlich verhindern (Egner und Rink 2020: 323). Zudem können sie besondere Impulse setzen – etwa soziale oder ökologische – und damit im Rahmen von Wohnungsbauprojekten dazu beitragen, die Ziele einer gemeinwohlorientierten und nachhaltigen Stadtentwicklung zu verfolgen (Adrian et al. 2021: 34).

Die vierte Perspektive für ein vertieftes Verständnis des Zusammenwirkens der vielfältigen kommunalen Instrumente zur Wohnraumschaffung bezieht sich auf den Raum. Der Raum ist sowohl Ausgangs- als und Endpunkt für das Wirken von multi-instrumentellen Prozessketten. Er definiert die Rahmenbedingungen und wird im Ergebnis durch das Wirken der Instrumente verändert. Wohnrauminstrumente wirken seit jeher räumlich selektiv. Verschiedene Charakteristika eines Raums definieren unterschiedliche Rahmenbedingungen für die Anwendung von Instrumenten – nicht alle Instrumente sind in allen Räumen anwendbar und ihre Anwendung ist nicht in jedem Raum gleichermaßen sinnvoll.

Zu den Charakteristika eines Raums, die die Auswahl der Instrumente beeinflussen können, zählen beispielsweise die Größe der Kommune, ihre historische städtebauliche Entwicklung sowie geophysische Gegebenheiten und stadtinterne Flächenkonkurrenzen (zum Beispiel mit der Landwirtschaft oder anderen Nutzungen) (Egner und Rink 2020: 320). Ein entsprechend definiertes Baulandmodell setzt beispielsweise am Transformationsprozess vom Ackerland zum Wohnraum an und wirkt nur dort, wo Ackerflächen vorhanden sind – in der Regel also nur am Stadtrand. Eine Sanierungssatzung hingegen kommt für eine Neuordnung sowie zur Hebung von Potentialen im Bereich bestehender Bebauung zum Einsatz. Eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme wirkt vor allem in noch nicht entwickelten äußeren Stadtgebieten oder auf größeren innenstädtischen Konversionsflächen.

Neben der Betrachtung der Ausgangslage ist auch eine Analyse des Endpunkts der Prozesskette wichtig für das Verständnis multi-instrumenteller Prozessketten. Bislang gibt es nur wenige belastbare empirische Analysen, die sich mit den Wirkungen von Instrumenten im Vergleich beschäftigen. Was vielfach fehlt, ist die Überprüfung der Wohnrauminstrumente und ihres Zusammenspiels hinsichtlich verschiedener räumlicher Strukturen und Potentiale. Auf diesem Wege ließen sich wesentliche Lücken im Instrumentarium erkennen sowie nachbarschaftliche, gesamtstädtische bis hin zu stadtregionalen Konflikte ablesen, mit denen die Schaffung von Wohnraum einhergeht (Kienast und Altrock 2018; Förster 2021). Es mangelt insgesamt an Implementationsforschung (Egner und Rink 2020: 325).

Da alle der beschriebenen Perspektiven in Beziehung zueinander stehen, ist eine gesamtheitliche und integrierte Betrachtung besonders wichtig, um multi-instrumentelle Prozessketten in ihren vieldimensionalen Wirkungsgefügen zu verstehen und Erkenntnisse über Treiber und Hemmnisse der kommunalen Implementierung zu gewinnen. Dies stellt nicht nur einzelne Instrumente auf den Prüfstand, sondern insbesondere die Vorgänge in inter-instrumentellen Momenten im Spannungsfeld der vier Betrachtungsperspektiven.

Aufbauend auf empirisch gewonnenen Forschungsergebnissen kann herausgearbeitet werden, welche Instrumente modifiziert werden müssen und welche Schnittstellen zwischen diesen Instrumenten berücksichtigt werden sollten, um multi-instrumentelle Prozessketten zu konzipieren, zu optimieren und deren Etablierung in der kommunalen Planungspraxis zu fördern. Diese Erkenntnisse können mit Akteur:innen reflektiert, diskutiert und anschließend als Handlungsempfehlungen formuliert werden. Im Rahmen der Untersuchungen können unterschiedliche Schwerpunkte beziehungsweise Eingrenzungen des Forschungsgegenstands vorgenommen werden. So ist beispielsweise eine Fokussierung auf multi-instrumentelle Prozessketten für die Bestandsentwicklung mit einer ausgewogenen sozialen Mischung möglich. Zudem kann die Relevanz umsetzungsbezogener Fragestellungen sowie die Frage nach der Qualität des geschaffenen Wohnraums vor dem Hintergrund weiterer stadtentwicklungspolitischer Belange in den Fokus gerückt werden (siehe Perspektive auf Raum). Darüber hinaus ist die Untersuchung einer stärkeren Differenzierung des Wohnrauminstrumentariums für verschiedene Quartierstypen von Interesse. Diese Differenzierung ist insbesondere bei der Entwicklung von Quartieren während aktiver Nutzung im Bestand relevant. Dabei können grundlegende Quartiersfamilien gebildet werden – vom Neubauquartier bis zum sanften Update im Bestand (Förster et al. 2023: 50–54) – oder Stadtlagen siedlungstypologisch und potentialorientiert beschrieben werden.