Agnes Förster

DOI: http://dx.doi.org/10.18154/RWTH-2021-01463

Keywords: Neue Stadtteile; kommunikative Planungsprozesse; Mehrebenen-Analyse; integrierte Stadtentwicklung; Begleitforschung; New urban quarters; communicative planning processes; multi-level analysis; integrated urban development; accompanying research

In den letzten Jahrzehnten erleben Städte in Deutschland eine deutlich zunehmende Nachfrage nach Wohnraum und damit verknüpft stark steigende Mietpreise (BBSR 2020a). Zuzüge aus dem Inland und Ausland sind wesentliche Treiber, welche den laufenden demografischen Wandel überlagern und zumindest bis in die Mitte der 2020er Jahre in zahlreichen deutschen Städten deutliche Einwohnerzuwächse erwarten lassen (BBSR 2018; BBSR 2020c). Die in Folge der Finanzkrise weltweit niedrigen Zinsen führen zudem zu einem Anlageboom in Immobilien, welcher die Preisentwicklung für städtischen Wohnraum weiter anheizt. Die deutlich unterschiedlichen Budgets privater Haushalte in den Stadtgebieten mit hoher Attraktivität führen zu Verdrängungseffekten in bestehenden Quartieren, die erwünschten Sickereffekte durch Neubautätigkeiten lassen sich nur bedingt nachweisen (Braun und Grade 2016, BBSR 2020b). Zudem wird die Verfügbarkeit eines ausreichend attraktiven Wohnangebots als wichtiger Standortfaktor betrachtet, um junge, leistungsstarke, kreative Zielgruppen in der eigenen Stadt zu halten oder diese neu zu gewinnen. Großstädte in anderen europäischen Wachstumsregionen waren mit diesen oder ähnlichen Herausforderungen schon früher konfrontiert und haben Verfahrensweisen und Handlungsmuster entwickelt, die trotz unterschiedlicher Rahmenbedingungen und Planungskulturen wichtige Impulse auch für die heutige Praxis und Forschung liefern können.

Städte in Deutschland haben in den letzten Jahrzehnten ihre Bestände in den inneren Stadtbereichen gepflegt und Flächen vor allem innen entwickelt. Möglichkeiten zur Konversion und behutsamen Verdichtung wurden genutzt und geschätzt. Mit der Stadtentwicklung im Herzen der gebauten und gelebten Stadt stiegen die Ansprüche an Pläne, Prozesse und Ergebnisse. Komplexität und Qualitätsansprüche der Verfahren und ihrer Ergebnisse nahmen zu und haben sich zu heutigen Standards entwickelt (Bundesstiftung Baukultur 2018). Diese können mit den nachhaltigen Prinzipien der Innenentwicklung auch Vorbildcharakter für andere Länder entwickeln. 

Nun stehen zahlreiche Städte heute vor der Herausforderung, im großen Stil mehr und vor allem bezahlbaren Wohnraum zu schaffen. Sie müssen erkennen: bisherige Strategien und Instrumente der Stadtentwicklung stoßen an ihre Grenzen. Über Innenentwicklung alleine, so erscheint es, sind die Aufgaben nicht zu bewältigen. Die fehlende Verfügbarkeit hoheitlich steuerbarer Flächen wird zur Achillesferse einer proaktiven Stadtplanung. Auf die Erfahrungen der großen Stadterweiterungen der Nachkriegsjahre kann in den Verwaltungen nach fünf Jahrzehnten nicht mehr zurückgriffen werden.

Über die nun angestoßenen Entwicklungen sollen mittel- und langfristig Flächen für neuen Wohnraum, davon ein relevanter Anteil bezahlbarer und geförderter Wohnraum, sowie für Arbeitsplätze bereitgestellt werden. Dabei sind die städtischen Zielsetzungen überaus ehrgeizig formuliert: Flächeneffizienz, neue Wohnformen, die Verknüpfung von Wohnen und Arbeiten, neue Mobilitätskonzepte, ein lebendiges Stück Stadt eingebettet in eine attraktive Landschaft, Dichte, Nutzungsmischung, soziale Vielfalt sind Planungsziele, die nicht nur im deutschsprachigen Raum Gültigkeit besitzen. 

Erfahrungen in der Neuentwicklung von Arealen und Quartieren konnten in den letzten zwei Jahrzehnten vor allem durch Konversionen, Umstrukturierungen und Lückenschlüsse im Innenbereich gesammelt werden. In diesen Fällen haben die beteiligten Akteure über einen längeren Zeitraum sukzessive dazulernen können, um ihre Konzepte und Vorgehensweisen auszubauen und zu verfeinern. Nun ist ein Maßstabssprung zu bewältigen hin zu einer sehr langfristig angelegten Entwicklung – welche Städte häufig nur ein oder wenige Male angehen (zu den bisher wenigen Publikationen zu den neuen Stadterweiterungen zählen Altrock et al. 2019). 

Vor dem Hintergrund weniger Erfahrungen mit dem neuen großen Maßstab und den zugleich erhöhten Anforderungen und Erwartungen sowie der gestiegenen Komplexität der Planungsaufgabe, zeigen sich Spannungslinien in den hoheitlich gesteuerten Planungsprozessen. Dabei greifen bereits in frühen Planungsphasen vier Prozessebenen ineinander: die Baulandentwicklung, die Entwicklung städtebaulicher Konzepte, politische Entscheidungsfindung und Kommunikation sowie die Konzeption von Betreiber- und Nutzungsmodellen (Abbildung 1). Die jeweiligen Prozesse sind geprägt durch unterschiedliche Zuständigkeiten beteiligter Akteure, sie verlaufen in verschiedenen Geschwindigkeiten und zeitlichen Etappen und sie werden mit verschiedenen formellen und informellen Methoden und Instrumenten gestaltet. Die Ebenen stehen mit ihren jeweils unterschiedlichen Logiken in einem komplexen Wechselspiel. Zwischen ihnen zeigen sich vielfältige Hemmnisse und Konflikte. Es besteht ein hoher Bedarf nach ihrer verbesserten Synchronisation. 

In den großen Quartiersentwicklungen einzelner Städte treten Hemmnisse und Konflikte zwischen diesen Ebenen deutlich zu Tage. So steht die Baulandentwicklung mit den hohen Anforderungen an Rechtssicherheit dem gestiegenen Bedürfnis nach Partizipation und damit verknüpft der schrittweisen politischen Entscheidungsfindung entgegen – das wurde beispielsweise in den Entwicklungen Berlin Blankenburger Süden und Freiburg Dietenbach deutlich (siehe Beitrag Gerlach in diesem Heft). Oder Experten- und Testplanungen stehen wettbewerblichen Verfahren der Ideenfindung gegenüber, um die Anforderungen einer hochgradig integrierten Planung von Siedlung, Landschaft, Mobilität, Energie, Sozialraum et cetera zu erreichen – so zeigt es sich zum Beispiel in den Prozessen Konstanz Hafner und Münchner Nordosten (siehe Beiträge Esper und Ho und Reiß-Schmidt in diesem Heft).

Der große räumliche Maßstab und lange zeitliche Horizont führen zu einer sehr hohen Komplexität der Planungsprozesse neuer großer Quartiere – und auch der Prozesse ihrer Realisierung und Inbetriebnahme. Auf allen vier Prozessebenen gibt es in den Städten spezifische Vorerfahrungen, aktuelle Herausforderungen und Bedingungen sowie Erwartungen der heute und in Zukunft verantwortlichen und beteiligten Akteure.

Die Pt.Konferenz im Dezember 2019 und der dazugehörige Erfahrungsaustausch der beteiligten Städte nahm diese neue Komplexität genauer in den Blick und fragte: Wie verlaufen die Prozesse in der Entwicklung großer Quartiere im Zusammenspiel der vier Prozessebenen? Welche Methoden und Instrumente werden gewählt? Welche zeitlichen Etappen und Meilensteine prägen den Projektverlauf? Welche Synergien und auch Widersprüche zeigen sich zwischen den vier Ebenen? Besonderes Augenmerk wurde dabei auf die Rolle des großen Maßstabs der Entwicklung gelegt: Wie können die Beteiligten Vorerfahrungen und Anknüpfungspunkte an bestehende Projekte und Konzepte nutzen? Welche neuen Kompetenzen und Fertigkeiten sind bei den verschiedenen Beteiligten notwendig? Wie und wo werden Grenzen deutlich, um den großen Maßstab zu bearbeiten, und welche Schlüsse werden daraus aus verschiedenen disziplinären Perspektiven gezogen? Darüber hinaus sollte die Einbettung der großen Quartiere in die langfristige Stadtentwicklung beleuchtet werden.

Aufbauend auf den Ergebnissen der Pt.Konferenz und den Gesprächen mit den Expert:innen der verschiedenen Städte werden nachfolgend die vier Prozessebenen mit ihren jeweiligen Logiken knapp dargestellt. Die Querbezüge und Spannungslinien zu anderen Ebenen werden schlaglichtartig aufgezeigt und offene Fragen für die Beforschung und Gestaltung der Prozesse skizziert.

Städte entwickeln Bauland im Spannungsfeld von Agieren und Reagieren innerhalb einer Marktdynamik. Ohne Zugriff auf eigenen Grund haben sich viele Kommunen auf die Erstellung nachfrageorientierter Bebauungspläne zurückgezogen – das heißt, sie handeln, wenn kooperationswillige Eigentümer:innen und Investor:innen bereits da sind. Mit städtebaulichen Verträgen und Vorgaben zu einer sozialgerechten Bodennutzung wird ein Teil des entstehenden Mehrwerts abgeschöpft, um Infrastruktur, bezahlbaren Wohnraum und öffentliche Freiflächen zu erstellen. Der Hebel dieses nachfrageorientierten Ansatzes wird größer, wenn durch Konversion Grundstücke vorübergehend an die Kommunen fallen oder wenn Grundstücksumlegungen im größeren Zusammenhang möglich sind.

Langfristige, vorausschauende Bodenpolitik hingegen entwickelt sich nicht aus einzelnen Gelegenheiten, sondern ist eine politisch getragene Strategie, die abseits der öffentlichen Aufmerksamkeit und über die städtischen Konjunkturzyklen hinweg über mehrere Jahrzehnte verfolgt wird. Sie hat die systematische Mehrung zusammenhängender sowie strategisch gelegener kommunaler Flächen zum Ziel.

Die Entwicklung neuer Stadtteile stützt sich in vielen Städten auf Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen als Instrument des besonderen Städtebaurechts. Damit werden „Ortsteile oder andere Gemeindeteile entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung oder die Entwicklung des Landesgebiets oder der Region erstmals entwickelt […] oder sie werden im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt“ (ARL 2021). Dies bietet die Möglichkeit, ein größeres Stadtgebiet auch bei einem geringen Anteil öffentlicher Flächen im Zusammenhang zu entwickeln und den Boden dabei ein Stück weit der Spekulation zu entziehen. Denn die Gemeinde hat die Möglichkeit Grundstücke zu erwerben und seitens der Eigentümer:innen besteht eine Ausgleichspflicht für entwicklungsbedingte Bodenwerterhöhungen. Damit ist das Verfahren zugleich an klare Schritte gebunden und in den Entwicklungen sind in vielen Fällen eine große – vielfach dreistellige – Anzahl von Eigentümer:innen einzubinden.

Andere neue große Quartiere entstehen da, wo Städte langfristig Boden erworben und bevorratet haben. In diesen Fällen sind die kommunalen Gestaltungsspielräume in der Entwicklung der Flächen deutlich höher.

Instrumente zuerst! Politischer Wille inklusive. Am Anfang steht der Boden. Der Zugang zu einer sozial gerechten Entwicklung von Bauland ist die Einstiegsfrage, die folglich Art, Umfang und Lage der Entwicklung neuer großer Stadtteile bestimmt. Große Quartiere sind die räumliche Manifestation der Handlungsfähigkeit, des – vor allem auch politischen – Willens und der Durchsetzungskraft der Kommunen, um bezahlbaren und geförderten Wohnraum zu schaffen. Die treibenden Kräfte der Quartiere liegen daher nicht primär auf einer räumlichen Ebene. Sie sind damit auch weniger sichtbar und schwieriger öffentlich zu vermitteln: „Kommunale Handlungsstrategien zur Liegenschafts-, Boden- und Wohnungspolitik haben einen unmittelbaren Einfluss auf Wohnungsbauvorhaben. Ohne solche Strategien fehlt den Entscheidungen auf Projektebene häufig die Legitimation“ (Kienast und Altrock 2018: 28).

Leitbild: Handlungsfähig für die nächste Generation. Die Entwicklung neuer großer Quartiere erklärt sich vor allem aus verfügbaren Instrumenten und Flächen zur Schaffung bezahlbaren Wohnens und weniger aus bestehenden räumlichen Leitbildern und Entwicklungsvorstellungen städtischer Akteure. Die Neuentwicklungen mögen dominanten räumlichen Zielen der Stadtentwicklung, beispielsweise der Innenentwicklung, sogar widersprechen. Sie haben in den meisten Fällen keinesfalls städtebauliche Leitbilder neuer Suburbanität zum Ausgangspunkt (Querbezug Städtebauliche Konzepte).

Wesentlich ist ein anderes Primat: Die langfristige Handlungsfähigkeit der Kommune für eine sozialgerechte Stadtentwicklung. In vielen Fällen setzen heutige Planungen auf dem auf, was vorherige Generationen von Planer:innen vorbereitet haben: In Köln wird die Neue Stadt Köln-Chorweiler, sukzessive errichtet seit 1970, um den letzten Abschnitt Kreuzfeld ergänzt und in Hamburg entsteht der neue Stadtteil Oberbillwerder auf städtischen Flächen, die seit den 1920er Jahren als potenzielle Stadtentwicklungsfläche vorgesehen sind (siehe Beiträge Pawlowski et al. und de Buhr in diesem Heft). Flächen mit Option für zukünftige Entwicklung sind Gutscheine für kommende Generationen, die – wie häufig schon geschehen – auch bewusst liegen gelassen werden können. Daher sind große Quartiere eine generationenübergreifende Planungsaufgabe (Querbezug Lokale Politik und Beteiligung).

Insellagen und Grenzerfahrungen. Die Mobilisierung der letzten Flächenreserven führt zu neuen Entwicklungen an den Rändern der Städte. Die Gebiete sind durch Barrieren gekennzeichnet oder ihnen fehlen tragende verkehrliche Erschließungen, weshalb sie bislang auch nicht entwickelt wurden. Erst ein größeres stadtregionales Bild kann diese Standorte neu lesen. Denn Fragen von Infrastruktur und Mobilität sind zumeist nur regional lösbar (Querbezug Städtebauliche Konzepte). Der Regional- und Landesplanung kommt dabei eine wichtige Rolle zu.

Komplexe Verfahren zwischen Stagnation, Scheitern und Neuanfang. Bei der Entwicklung neuer großer Stadtteile handelt es sich um Großprojekte. Deren enge Kopplung an ein bestimmtes Set städtebaulicher Instrumente führt zu hoch komplexen Prozessarchitekturen. Gerade in der Startphase ist es kritisch, die verschiedenen Prozessschienen rechtlicher Verfahren, konzeptioneller und fachlicher Bearbeitungen sowie politischer Diskussionen und Entscheidungen zu verknüpfen. Im Fall Städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen ist mit der förmlichen Festlegung des Entwicklungsgebiets und der zügigen Durchführung der Maßnahme das Verfahrens-Korsett besonders eng. Von der Verwaltung ist dafür eine extrem hohe Fachkompetenz gefordert. Zugleich besteht eine hohe öffentliche Aufmerksamkeit für die Projekte und auch ein hohes Konfliktpotenzial mit Akteursgruppen aus dem bestehenden räumlichen Umfeld.

Unter diesen Bedingungen werden vielerorts neue Vorgehensweisen erprobt – dabei kommt es immer wieder zu Stagnation, Scheitern und daraufhin zu Neuanfängen, so in den Fällen Münchner Nordosten und Berlin Blankenburger Süden (siehe Beiträge Reiß-Schmidt und Gerlach in diesem Heft). So wurden beispielsweise in dem Format Wettbewerblicher Dialoge die Anforderungen des Ideenwettbewerbs, der Vergabe von Planungsleistungen und des Dialogs mit vielfältigen Anspruchsgruppen auf neuartige Art und Weise verbunden – zum Beispiel in den Fällen Konstanz Hafner und Köln Kreuzfeld (siehe Beiträge Esper und Hoo und Pawlowski et al. in diesem Heft). Angesichts der Größe und Relevanz der Projekte sind diese Neuerungen gut abzusichern, weshalb Fachleute, Kammern und Städte hier untereinander in einem engen Dialog stehen. Verfahren entwickeln sich damit nur langsam und herantastend fort. Fachwelt und Öffentlichkeit blicken daher immer wieder mit Ungeduld auf die Fortentwicklung der Planungen der neuen großen Stadtteile (Querbezug Lokale Politik und Beteiligung).

Systematik der Instrumente versus Einmaligkeit der Projekte. Die Geschichte der neuen großen Quartiere kann aus Perspektive der Instrumente erzählt werden. Oft werden an den Projekten der Einsatz bestimmter Instrumente in den Städten – beispielsweise Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen oder auch Baulandmodelle – exemplarisch für die Gesamtstadt verhandelt (Kötter 2018). Dabei besteht die Gefahr, dass die Spezifizität der neuen Stadtteile und die für viele Generationen festzuschreibende einmalige Entwicklung in den Hintergrund rücken. Die Chancen, welche die Quartiere – wenn denn auch Experimente und damit Lernen erlaubt sind – in Hinblick auf beispielgebende und zukunftsfähige Stadtentwicklung bieten, würden bei alleinigem Fokus auf rechtssichere und verlässliche Verfahren vertan (Querbezüge Städtebauliche Konzepte, Betrieb und Nutzung).

Das städtebauliche Konzept legt die Grundlagen für die räumliche Entwicklung im großen Maßstab – für ein Gebiet in der Größenordnung 60 bis 600 Hektar, in der Tiefenschärfe angesiedelt zwischen Regionalplan, Flächennutzungsplan und städtebaulichem Entwurf. Während einige Städte die Konzepte in Gutachten oder Testplanungen entwickeln, wenden andere Städte mehrstufige städtebauliche und landschaftsplanerische Ideenwettbewerbe an. Die Definition der Aufgabenstellung und ihrer zentralen Parameter ist notwendige Voraussetzung für diese Verfahren. Die Definitionsphase benötigt häufig weit mehr Zeit als die Entwurfsverfahren selbst, die, wenn einmal gestartet, nach einem klaren Fahrplan ablaufen. Politik, Fachwelt und Öffentlichkeit erleben die Definitionsphase häufig als weniger transparent als die eigentlichen Entwurfsverfahren. So sehr der Start eines Wettbewerbes oder einer Testplanung der sorgfältigen Vorbereitung bedarf, so unklar ist in vielen Fällen, welche Art von Ergebnis, also welche Art von Plan, mit welcher Wirkung auf den Fortgang des Planungsprozesses erwartet wird (siehe Beitrag Zillich in diesem Heft).

Die Kategorien und Erwartungen, mit welchen Verwaltung, Politik, Öffentlichkeit und die beteiligten Planungsbüros die Entwurfsaufgabe angehen und begleiten, sind zumeist den kleineren Maßstäben der Innenentwicklung entlehnt. Dort arbeitet man intensiv an flächensparenden Stadtbausteinen, an neuen Formen kleinräumiger Nutzungsmischung, an einer stärkeren Vielfalt der Wohnmodelle, an der Reintegration von Arbeiten in die Stadt und an neuen Konzepten der urbanen Mobilität. Doch zu welchem Zeitpunkt im Prozess und auf welcher räumlichen Maßstabsebene sind diese Ansprüche und Ansätze bei Entwicklungen im großen Maßstab relevant? Und welche Potenziale haben die großmaßstäblichen Zusammenhänge von Landschaft und Infrastruktur für die neuen Stadtteile?

Räumliche Bilder, Strukturen, Regelwerke – was wird vom Entwerfen erwartet? Die Entwicklung neuer Stadtteile verlangt nach Vorstellungen von städtischer Zukunft – dies lange bevor Festlegungen zu Flächennutzungen, Entwicklungsetappen, physischer Infrastruktur bis hin zu einzelnen Parzellen zu treffen sind. „Entwerfen – nicht nur im städtebaulichen Kontext – bedeutet, über die Zukunft nachzudenken. Der städtebauliche Entwurf antizipiert das Zukünftige […] und ist somit auch ein Versprechen“. Und weiter: „Der Entwurf als Narrativ ist besonders für die großmaßstäbliche Planung und die damit verbundenen gesellschaftlichen Fragestellungen hilfreich“ (Baum 2018: 1–2).

Eine zentrale Frage für die Prozessgestaltung großer Quartiere ist: Wann kommt das erste Bild in die Welt? In der Kombination aus städtebaulichen Bildern, Sprache-Bild-Verknüpfungen und Slogans entwickeln die beteiligten Planungsbüros und Agenturen in enger Abstimmung mit der Verwaltung für große Quartiere eine regelrechte Bildrhetorik (Bonsiepe 1996, Stöckl 2011, Radtke 2013, Zahiri 2016 nach Fislake 2020). Diese ist eng verknüpft mit den Anforderungen des begleitenden Dialogs mit Politik, Eigentümer:innen, Anwohner:innen und Öffentlichkeit (Querbezug Lokale Politik und Beteiligung).

Städtebauliche Entwürfe und die damit verknüpften räumlichen Bilder haben in der Entwicklung großer Quartiere eine hybride Rolle. Die Ebenen Analyse, Entwurf, Organisation und Politik wirken gleichzeitig zusammen (Förster 2011). Im Enwurf können die Dimensionen Produkte und Komponenten, Systeme und Zusammenhänge sowie Werte, Normen und Bedeutung angesprochen werden (Young 2008). Lucius Burckhardt verweist mit dem Titel Design ist unsichtbar auf die Rolle unsichtbarer Gesamtsysteme bestehend aus materiellen Projekten und zwischenmenschlichen Beziehungen, die es in der gebauten und gelebten Umwelt zu entwerfen gilt (Burckhardt 1980). Mit diesen Verständnissen von Entwurf kommen neben der Politik auch die zukünftigen Betreiber:innen und Nutzer:innen ins Spiel (Querbezug Betrieb und Nutzung).

Im Falle großer Quartiere geht die Aufgabe, über die Zukunft nachzudenken, aber weit über ein Bild oder ein Narrativ hinaus. Es geht um einen verlässlichen räumlich-organisatorischen Rahmen und um Leitplanken für eine langfristige Entwicklung, die zugleich anpassungsfähig und fehlerfreundlich in der Umsetzung sind. Im Sinne eines strategischen Entwurfsansatzes spielt dabei der Faktor Zeit eine bedeutende Rolle (Baum 2018; Christiaanse et al. o. J.).

Kontinuierliches RESET: Impulse aus dem Kleinen für das Große? Der Spannungsbogen städtebaulichen Entwerfens ist im Fall großer Quartiere maximal aufgespannt: vom stadtregionalen Bild bis zur kleinräumigen Arrondierung. Welche Entwicklungs- und Anpassungsmöglichkeiten bestehen in der Zeit – und ausgehend von welchen Entwurfsebenen? In den Planungsprozessen großer Quartiere besteht zumeist eine starke Trennung zwischen Planung und Realisierung. Erst wenn die Umsetzung in Etappen in Gang kommt, entwickeln sich iterative Prozesse, die eine Anpassung von Rahmenkonzepten an die Erfahrungen von Umsetzung und Betrieb ermöglichen. Wenn sich städtebauliche Entwürfe aber im Raum und in der Zeit entwickeln (Christiaanse et al. o. J.), könnten dann nicht bereits zu einem früheren Planungszeitpunkt beispielhafte und auch experiementelle Bausteine umgesetzt werden? Diese könnten den städtebaulichen Rahmen kontinuierlich neu interpretieren und mit kreativen Impulsen versorgen – angelehnt an das Konzept von urbanRESET in der bestehenden Stadt (Eisinger und Seifert 2012)? Diese Möglichkeit einer dynamischen Weiterentwicklung großer Pläne würde auch neue Möglichkeiten für Dialog und Mitwirkung vielfältiger Akteure in den neuen Quartieren erlauben (Querbezüge Lokale Politik und Beteiligung, Betrieb und Nutzung).

Neue Vorstellungen von Stadt am Rand. Neue Stadtteile an den Rändern der Städte zu entwickeln, stellt bestehende räumliche Konzepte und Vorstellungen auf die Probe, ob die von ländlich geprägten Nachbarschaften oder von professionellen Planer:innen und Entwerfer:innen. Kurath (2019) übt starke Kritik am sogenannten Inselurbanismus, der als Ergebnis ökonomischer Aushandlungsprozesse heutige Stadtlandschaften prägt. Im großen Maßstab solle behutsam entlang des morphologischen Grundgerüsts von Stadt und Territorium und mit kulturellem Bezug in das Umfeld entworfen und entwickelt werden. Der Permanenz morphologischer Strukturen sei die Stadt hinzuzufügen. Das würde eine Form der Kontextualisierung der neuen Stadtteile ermöglichen, die auch die Verknüpfung mit übergeordnetem Langsamverkehr und öffentlichem Nahverkehr sowie die Grünraumvernetzung und Anbindung an Naherholungsgebiete stärkt. Doch diese leise Form des räumlich-territorialen Entwurfs steht den Anforderungen an integrierte Gesamtkonzepte für bauplanungsrechtlich klar definierte Gebiete entgegen. Von städtebaulichen Entwürfen werden fertige Gesamtpakete mit durchgearbeiteten Bautypen und erkennbaren Adressen erwartet, die Grundlage für die Prüfung der planerischen Realisierbarkeit und Finanzierbarkeit sind (Querbezug Baulandentwicklung). Mehr Offenheit wäre möglich, wenn die Konzepte die Permanenz großmaßstäblicher morphologischer Strukturen mit der Kreativität vielfältiger Umsetzungsbausteine verbinden würden.

Integriert und interdisziplinär – Laboratorium für Stadt der Zukunft? Die räumlichen, gesellschaftlichen und technologischen Anforderungen und Ziele an neue große Stadtteile sind heute extrem hoch. Ausschreibungsunterlagen für die städtebaulichen und landschaftsplanerischen Wettbewerbe umfassen regelmäßig mehrere Bände – alle einschlägigen Zukunftsfragen der gebauten und gelebten Umwelt werden hier aufgerufen. Die städtebaulichen Bilder sind nur die Oberfläche, unter der eine fachliche Durcharbeitung durch viele Disziplinen und auf vielen Ebenen stattfindet. Gelungene neue Quartiere sind auch Leistungen von Ingenieur:innen, Ökonom:innen, Organisationsentwickler:innen – um nur einige zu nennen. In der öffentlichen Diskussion sind diese fachlichen Ebenen aber weit weniger präsent, obwohl sie die großen Zukunftsthemen wie Energie, Mobilität, Kreislaufwirtschaft, Biodiversität oder Bildung verantworten. Ließen sich also große Quartiere noch stärker zu Laboren für die Zukunft der Stadt entwickeln, mit dem Anspruch, Wissen und Effekte für die gesamte Stadt und Region zu generieren (Querbezug Lokale Politik und Beteiligung)?

Große Planungen erfordern einen besonders intensiven Dialog mit allen Anspruchsgruppen – und das bereits in frühen Phasen. Diese Wahrnehmung hat sich in fast allen Städten durchgesetzt. Es gibt ein ausgeprägtes Bewusstsein für die hohen Prozessrisiken, die von mangelnder Akzeptanz und fehlender politischer Legitimation für die Projekte ausgehen (Kienast und Altrock 2018, siehe Zimmerli in diesem Heft). Während große Planungen in der lokalen Politik intensive und mehrstufige Entscheidungsprozesse, vielfach mit Umwegen und Mehrfachanhörungen, erfordern, ist sich lokale Politik schnell einig, bei der Stadtverwaltung intensive Dialogformate mit den Betroffenen zu bestellen. Heute sind jedoch nur die Nachbar:innen der Entwicklungsgebiete sowie stadtweite Interessensgruppen, Verbände und Vereine ansprechbar. Die zukünftigen Bewohner:innen hingegen sind kaum greifbar.

Eine besondere Zielgruppe stellen die Grundstückseigentümer:innen der Entwicklungsflächen dar. Diese haben unterschiedliche ökonomische Potenz und verfolgen zumeist sehr unterschiedliche Ziele, die sie mit einem guten Draht in die Politik gut platzieren können. Damit spannt sich ein komplexes Verhältnis von lokaler Politik, Verwaltung, Zivilgesellschaft und Marktakteuren auf, in dem Kommunikation zu organisieren ist (Förster et al. 2020a). Eine besondere Schwierigkeit stellt der lange Zeithorizont im Planungsprozess dar, in dem die Beteiligten von heute die Stellvertreter:innen für die Interessen von morgen sein müssten. Es zeigt sich, dass Art und Umfang der vorbereitenden Strategien und Beschlüsse einen wesentlichen Einfluss auf die politische Handlungsfähigkeit für die Entwicklungen im großen Maßstab haben.

Wahlkampf und Allianzen für neue Stadtteile. Die Entwicklung neuer Stadtteile ist von stadtweiter Tragweite und sie kann ohne ein klares politisches Mandat kaum gelingen. Zugleich bestehen in vielen Kommunen politische Unsicherheiten aufgrund der zunehmenden Vielfalt der Parteien sowie deren knappen und zwischen den Ratsperioden häufig wechselnden Mehrheiten. Lokale Politik ist dabei massivem Widerstand ausgesetzt. So führte in Freiburg ein Bürgerentscheid zur städtebaulichen Entwicklung des neuen Stadtteils Dietenbach dazu, dass der nahezu einstimmige Beschluss des Gemeinderates in Frage gestellt wurde. Ein Votum für die Entwicklung des Stadtteils gelang, da beinahe alle Ratsfraktionen im Schulterschluss einen professionellen politischen Wahlkampf für die Stadtentwicklung führten und dabei von einem gesellschaftlich breit aufgestellten Bündnis Wohnen unterstützt wurden (siehe Fallstudie Dietenbach in Förster et al. 2020a). Angesichts des großen Widerstands, der sich seit vielen Jahren gegen die städtebauliche Entwicklung im Münchner Nordosten formt und lautstark artikuliert, hat sich 2019 ein Bündnis Pro SEM! als überparteilicher Zusammenschluss gebildet (siehe Beitrag Reiß-Schmidt in diesem Heft). Wesentlich getragen durch städtische Persönlichkeiten aus Politik, Verwaltung und Gesellschaft sowie soziale Organisationen, Mieterorganisationen und Wohnungsgenossenschaften, setzt sich das Bündnis für eine „lebenswerte Stadt mit bezahlbaren Wohnungen für alle und eine gemeinwohlorientierte Bodenpolitik ein“ (Querbezug Betrieb und Nutzung) (Reiß-Schmidt 2019).

Komplexität vermitteln. In der Entwicklung der neuen großen Stadtteile ist – wie unter einem Brennglas – eine Diskrepanz zwischen den demokratischen Prozessen der Entscheidungsfindung und den komplexen, langfristigen und zum Teil ergebnisoffenen Prozessen der Stadtentwicklung erkennbar. Die Vermittlung der vielgestaltigen räumlichen, gesellschaftlichen und verfahrensmäßigen Zusammenhänge ist dabei von zentraler Bedeutung (Querbezug Baulandentwicklung). Im Wahlkampf rund um Dietenbach hat die Freiburger Verwaltung der Politik Wissen und Argumente aufbereitet. Der gesamte Prozess der Auseinandersetzung wurde retrospektiv, aufgrund der Notwendigkeit Zusammenhänge noch besser zu erklären, gar als Wissen generierend wahrgenommen (Förster et al. 2020). Auch das Bündnis Pro SEM! regt den stadtweiten und öffentlichkeitswirksamen Wissensaustausch zwischen Verwaltung, Wissenschaft, Verbänden und Initiativen, Entwickelnden und Betreibenden an (Reiß-Schmidt 2019). Die Prozesse der Wissensgenerierung, Aushandlung und Entscheidungsfindung mit neuartigen Methoden zu begleiten, steht im Mittelpunkt des Forschungsprojekts Nachwuchs. Mittels Indikatoren, Szenarien, Raumbildern und neuer Kooperationen wird eine nachhaltige Siedlungsentwicklung für die prosperierende Stadtregion Köln entwickelt, um so den wachsenden Raumnutzungsansprüchen und -konflikten auf die Ressource Land zu begegnen (Querbezug Städtebauliche Konzepte) (Rhein-Erft-Kreis 2021).

Wert öffentlicher Infrastruktur. In der Diskussion mit Vertreter:innen der Städte in der Entwicklung neuer Stadtteile wurde deutlich, dass in den politischen und öffentlichen Diskussionen der Wert öffentlicher Infrastrukturen noch stärker herausgearbeitet werden sollte. Die Entwicklungen von verkehrlicher Erschließung und öffentlichem Nahverkehr, von öffentlich zugänglichen Frei- und Landschaftsräumen, von Einrichtungen und Angeboten in den Bereichen Soziales, Bildung, Kultur – das alles sind zentrale Gründe für die gewählten sozialgerechten Instrumente der Baulandentwicklung (Querbezug). Die aktuelle Coronakrise führt die langfristige Bedeutung dieser öffentlichen und gemeinwohlorientierten Güter vor Augen. In den Planungsprozessen könnten – neben dem Wohnen – gerade diese stadtweit bedeutenden Güter noch stärker thematisiert und mit positiven Bildern belegt werden. Damit stellt sich die Frage, ob die heutigen Konzepte für diese Güter zukünftige Anforderungen ausreichend widerspiegeln und ob sie als Treiber für die Konzeption und Entwicklung der Stadtteile in den Planungsprozessen bereits ausreichend Beachtung finden (Querbezug Städtebauliche Konzepte).

Akteure zu solchen machen. Im öffentlichen Dialog rund um die neuen Stadtteile kommen zumeist diejenigen zu Wort, die sich selbst melden und die als heutige Anwohner:innen oder Eigentümer:innen von der Planung betroffen sind. Wie aber können Prozesse gestaltet werden, die neue Akteure für die zukünftigen Stadtteile gewinnen und befähigen? In Planungsprozessen konstituieren sich Akteure in Relation zur Aufgabe oder zum Projekt – sie sind daher sozial konstruiert. Akteure werden zu solchen gemacht oder sie nehmen sich als diese wahr. Wenn neue Stadtteile auf die nächste Generation gerichtet sind, wie können dann Zwischenschritte entwickelt werden, die weitere Akteure sukzessive an Bord holen? Die gebaute und gelebte Umwelt ist nicht nur Resultat der Gestaltung durch solche Akteure, sondern konstituiert über die räumliche Praxis ebenso neue Akteure im Raum. Dieses Wechselspiel könnte in der Konzeption und Realisierung von Landschaftsräumen, von sozialen und kulturellen Angeboten, von temporärer Infrastruktur für die neuen Stadtteile genutzt werden (Querbezüge Städtebauliche Konzepte, Betrieb und Nutzung) (Förster et al. 2020c).

Zahlreiche realisierte Projekte und kleinere Quartiere zeigen, dass technische, soziale und räumliche Innovationen in der Stadtentwicklung von den Umsetzer:innen, Betreiber:innen und Nutzer:innen vorangetrieben werden. Trägermodelle und Betriebskonzepte sind eine wesentliche Einflussgröße auf die wahrnehmbaren Qualitäten in neu gebauten oder umstrukturierten Arealen und Quartieren. Vereinsstrukturen und Ankerbewohner:innen wirken stabilisierend, wenn sich Nachbarschaften neu entwickeln. Der Erfolg von Mobilitätskonzepten und neuen Formen geteilter Infrastrukturen hängt stark von der Organisation im Quartier ab. Dabei ist auch die direkte Kommunikation mit den Nutzer:innen wichtig, um einen Prozess der Aneignung zu initiieren. Bereits in kleineren Entwicklungsgebieten zeigt sich heute, dass Konzeptentwicklung und Bauleitplanung mit der aktiven Entwicklung des Quartiers im Betrieb häufig unzureichend verknüpft sind. Projekte sind häufig dann innovativ, wenn die Träger:innen und Betreiber:innen der zukünftigen Angebote und Nutzungen bereits in der Planungsphase mit aktiv sind – somit also die Grenze zwischen den beiden Welten überschreiten (Förster et al. 2020b). Es ist eine besondere Herausforderung, im großen Maßstab Stadt für die Gesellschaft von morgen zu bauen. Trägerschaften, Betreiberkonzepte und Nutzungen lassen sich schwer über einen langfristigen Zeitraum hinweg bestimmen – und werden doch die Qualität des gebauten und gelebten Raums maßgeblich beeinflussen. Träger:innen, Betreiber:innen und Nutzer:innen sind zugleich Anspruchsgruppen, die heute in der Stadt aktiv sind und sich fachlich, politisch und öffentlich artikulieren.

Neue Kooperationsmodelle. Öffentliche Interessen und Gemeinwohlorientierung sind die zentralen Argumente für die Entwicklung der neuen Stadtteile in vielen deutschen Städten. Darauf bauen der politische und der öffentliche Dialog auf. Dennoch ist klar: neue Stadtteile werden nur zu einem kleinen Anteil öffentlich gebaut – und auch die Ressource Boden ist in vielen Fällen nur zu einem kleinen Anteil in kommunaler Hand. Bündnisse für und gegen die Stadtteile haben sich vielerorts im Zusammenschluss vielfältiger Gruppen der Stadtgesellschaft gebildet. Eine wirkliche Kooperation dieser Akteure in der Entwicklung der Stadtteile findet bisher aber nicht statt (Querbezug Lokale Politik und Beteiligung). In dieser Lücke zeigt beispielsweise das Konzept von Entwicklungsgenossenschaften Wege auf, wie Eigentümer:innen in der Entwicklung der Stadtteile kooperieren und selbst entwickeln können – mit dem Versprechen, so in kürzerer Zeit auch mehr Bauland und damit Wohnraum zu generieren (Ottmann 2019). Die Beziehung zwischen Kommunen und privaten Projektentwickler:innen ist generell komplex und belegt mit gegenläufigen Wahrnehmungen und Erwartungen (Sreball und Kurzrock in Bearbeitung). Auch im Forschungsprojekt zur Stadtregion Köln ist ein wesentliches Ziel des innovativen methodischen Ansatzes, neue Formen der Kooperation zwischen verschiedenen Akteurssphären zu entwickeln (Rhein-Erft-Kreis 2021).

Prototypen und Demonstratoren. Kooperationen zwischen Planer:innen und Umsetzer:innen könnten auch durch die Entwicklung konkreter Stadtbausteine gestärkt werden, die als Prototypen und Demonstratoren mit dem laufenden Planungs- und Umsetzungsprozess der neuen Stadtteile rückgekoppelt werden (Querbezug Städtebauliche Konzepte). So ließen sich die Kompetenzen von Architekt:innen und Ingenieur:innen, Bauherr:innen und Betreiber:innen, Bauindustrie und Handwerk früher einbinden und räumliche, soziale und technische Ambitionen und Möglichkeiten an konkreten Projekten entwickeln. Diese könnten auch die Kommunikations- und Aushandlungsprozesse um die Stadtteile befruchten, da über die Rückkopplung Sichtbarkeit und Wahrnehmbarkeit gestärkt, neues Wissen generiert und Erfahrungsräume eröffnet werden (Querbezug Lokale Politik und Beteiligung). Solch ein iteratives, entwickelndes Vorgehen kann anhand größerer Realisierungsbausteine, aber auch entlang kleinmaßstäblicher, mobiler oder temporärer Testfelder erfolgen (Förster et al. 2020c). Es kann als Reallaboransatz eingebettet in eine längerfristige Stadtentwicklung verstanden werden (Defila und Di Giulio 2019).

Akteursvielfalt für Zukunftsgestaltung. Wenn die Zukunft grundlegend offen ist und krisenhafte, disruptive Ereignisse zunehmen, dann steigt die Bedeutung engagierter, kompetenter, handlungsfähiger Akteure und ihrer Vernetzung, um Stadt aktiv zu entwickeln und zu gestalten. Die Entwicklung eines Akteurs-Ökosystems für Stadtentwicklung, ob in den Bereichen Wohnen, soziale oder kulturelle Infrastruktur, Versorgung oder Produktion, ist wesentlicher Erfolgsfaktor für die Zukunft der Stadt. Dieses entwickelt sich über die Zeit, entlang konkreter Projekte und Gelegenheiten der Kooperation und Verantwortungsübernahme. Dabei sind Akteure mit direktem Bezug zu Nutzer:innen, mit Erfahrungen im Machen und im Betrieb, mit Kompetenzen in der Organisation lokaler und regionaler Kreisläufe und mit Fähigkeiten der Selbstorganisation besonders wichtig (Fox-Kämper et al. 2020). Inwieweit aber können Akteure und deren Entwicklung und Befähigung, Ausgangspunkt für die Gestaltung von Verfahren der Baulandentwicklung (Querbezug) oder für städtebauliche Konzepte (Querbezug) sein? Wann kommen die Akteure in der Entwicklung großer Quartiere ins Spiel und wie können sie sich zu Spielmacher:innen entwickeln?

Prozesse: Vom Kopf auf die Füße stellen? Sollen Stadtteile für die nächste Generation heute auf den Weg gebracht werden, ist es lohnenswert die Prozessgestaltung kritisch zu reflektieren? Akteure für zukunftsfähige Stadt finden sich wesentlich auf der ausführenden und betreibenden Ebene. Und es sind zumeist solche Akteure, die im Akteurs-Ökosystem der Stadtentwicklung heute bereits an anderer Stelle tätig sind oder morgen auch außerhalb der neuen Stadtteile aktiv werden. Wie können in den Entwicklungsprozessen der großen neuen Stadtteile verschiedene Ebenen und Geschwindigkeiten von Innovationen verbunden werden? Ein Vorgehen, das über Kooperationsmodelle, Testfelder und Etappierungen neue Möglichkeiten der Iteration, Reflexivität und Resonanz eröffnet, bringt nicht nur neue Impulse für die Zukunftsgestaltung. Es kann auch Fehlerfreundlichkeit und Resilienz dieser Planungs- und Entwicklungsprozesse erhöhen – und dabei gleichzeitig Akteure und Kompetenzen in und um die Entwicklung der neuen großen Quartiere stärken.

Neue Stadtteile sind aktuell in zahlreichen wachsenden Städten im Entstehen. Die Planungsaufgaben und -prozesse sind in diesem Maßstab besonders komplex. Die Verantwortlichen und Beteiligten in den Städten sind bereits ein Stück des Wegs gegangen, der größere Teil liegt aber noch vor ihnen. Diese pnd Ausgabe bringt unterschiedliche Perspektiven, Wissens- und Erfahrungsbereiche zusammen. Das Praxis- und Forschungsfeld ist damit aber keinesfalls vollständig aufgespannt. In den Planungsprozessen werden Stück für Stück die nächsten Etappen erklommen – Rückschläge und rekursives Vorgehen eingeschlossen. Und jeder Verfahrensschritt stellt aufgrund von Maß und Umfang der Aufgabe, gesamtstädtischer Relevanz und Verantwortung gegenüber zukünftigen Generationen eine besondere Herausforderung dar. Die Pt.Konferenz und der Erfahrungsaustausch der Städte haben gezeigt, dass es sich lohnt, Wissen auszutauschen, verschiedene Disziplinen, geografische Ausgangslagen und auch Prozessphasen ins Gespräch zu bringen. Doch welche Perspektiven lassen sich für den weiteren Austausch und die Begleitung skizzieren?

Große Quartiere als Plattform zukunftsfähiger Stadtentwicklung. Die Entwicklung der neuen Stadtteile benötigt als große Planungs- und Gestaltungsaufgabe in den Städten eine Bündelung vielfältiger Kompetenzen. Die Planungsprozesse können Anlass sein, in den Städten Zukunftsthemen im Planen und Bauen aber auch in der sozialräumlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Entwicklung der Städte fokussiert zu bearbeiten. Große Quartiere wären damit großmaßstäbliche Labore für vielfältige Disziplinen und Akteure. Was hier entwickelt wird, könnte ausstrahlen und weitergetragen werden.

Mehrebenen-Analyse der Prozesse. Lohnenswerter Gegenstand planungstheoretischer Grundlagenforschung könnten die Wechselwirkungen in der Gestaltung der verschiedenen Prozessebenen und Phasen der Großen Quartiere sein. Der große Maßstab, die damit verbundenen Prozessrisiken und die bedeutenden Effekte der neuen Stadtteile auf Gesamtstadt und Region bringen für alle Prozessebenen besondere Ambitionen und Anforderungen. Die Prozesse werden aus verschiedenen Disziplinen und sektoralen Zuständigkeiten heraus geprägt: Jurist:innen, Stadtplaner:innen, Moderator:innen, Architekt:innen, Investor:innen, Betreiber:innen et cetera geben in den verschiedenen Prozessphasen in jeweils unterschiedlichem Verhältnis den Ton an und den Takt vor.

Wissenschaftliche Begleitung und Wissenstransfer. Die verschiedenen Fälle in Deutschland und darüber hinaus und die bevorstehenden langen Planungs- und Entwicklungszeiträume legen eine begleitende Forschung nahe. Inhalt und Prozess sollten dabei gleichermaßen betrachtet werden. Eine besondere Chance ist, den Blick zurück auf abgelaufene Prozessschritte und ihre jeweiligen Wirkungen und den Blick nach vorne auf die absichtsvolle Gestaltung in Richtung Zukunft zu verbinden. Begleitung und Transfer könnten auf Bundesebene oder auch in einem netzwerkartigen Zusammenschluss der Quartiere angestoßen und verankert werden.